RÉSUMÉ

L’État verse périodiquement des fonds à des particuliers dans le cadre de tout un éventail de programmes de prestations. Lorsque ces fonds sont versés par chèque, certains utilisent des services relativement coûteux d’encaissement de chèques pour y avoir accès. La question est-elle d’intérêt public et, le cas échéant, y a-t-il des moyens de transférer ces fonds de manière plus équitable et plus efficace ?

Le présent rapport est le fruit de recherches et de consultations publiques poussées. Le projet a été lancé en mars 2008 par la publication d’un document de consultation largement diffusé. La Commission du droit de l’Ontario (CDO) a reçu 15 mémoires de personnes et d’organismes et mis sur pied des rencontres et des entrevues avec 25 organismes. Les personnes consultées représentent un grand éventail d’intervenants, dont des fournisseurs de services financiers, des universitaires, des fonctionnaires municipaux et provinciaux ainsi que des représentants de cliniques juridiques et d’organismes de défense.

II. Thèmes et questions clés

La question des frais d’encaissement des chèques semble circonscrite, mais, à y regarder de plus près, se révèle difficile à comprendre sans la prise en considération des effets d’un certain nombre de tendances sociales plus vastes et de questions de politique complexes :

La réduction de la pauvreté : Les bénéficiaires des prestations publiques ont généralement un très faible revenu. Les frais d’encaissement des chèques du gouvernement risquent donc d’avoir un impact très important sur leur situation financière. En outre, le besoin à court terme pressant de liquidités immédiates oblige parfois les personnes qui ont un budget de survie à prendre des décisions qui leur coûtent plus cher à long terme.

La réglementation du secteur des services financiers parallèles (SFP) : Alors que les institutions financières ordinaires comme les banques et les caisses font l’objet d’une réglementation et d’une surveillance étroites dans l’intérêt des consommateurs et de la province dans son ensemble, le secteur émergent des SFP, qui fournit la plus grande partie des services d’encaissement de chèques, n’est lui-même guère ni surveillé ni réglementé.

Les rapports entre les groupes à faible revenu et le secteur des services financiers ordinaires : Une proportion faible mais non négligeable de la population canadienne est sans services bancaires – c’est-à-dire qu’elle n’a pas de compte auprès d’une banque ou d’une caisse et que donc, par nécessité, les services financiers qu’elle utilise proviennent de l’économie parallèle ou du secteur des SFP. Les personnes sans services bancaires sont en grande majorité des Canadiens à faible revenu.

La diversité et les différences d’impact : Les personnes qui subissent les frais d’encaissement des chèques du gouvernement sont en majorité des femmes chefs de famille monoparentale, des personnes handicapées, des autochtones, des nouveaux arrivants et des jeunes.

Les services financiers et la nouvelle technologie : Le secteur des services financiers continue d’être traversé par une révolution technologique rapide, particulièrement avec la généralisation des services bancaires électroniques. Cette évolution est source à la fois de possibilités et d’obstacles pour les consommateurs.

La bonne répartition des risques et des responsabilités : Le transfert de sommes de l’Administration aux particuliers par le biais d’institutions financières présente nécessairement des coûts et des risques, tout particulièrement le risque de fraude. Les divers modes de transfert de ces fonds répartiront ces coûts et ces risques entre les consommateurs, les institutions financières et l’État.

Un choix éclairé : Il est crucial de savoir, d’une part, si les bénéficiaires des prestations publiques ont un éventail de options réelles pour avoir accès à leurs fonds et, d’autre part, s’ils ont les aptitudes et l’information nécessaires pour évaluer ces options.

III. La définition du problème

A. Le coût de l’encaissement des chèques du gouvernement en Ontario

La plupart des gens qui reçoivent des fonds par chèque y ont accès par le biais d’un compte détenu auprès d’une banque ou d’une caisse. Moyennant un coût modique, un tel compte permet de déposer le chèque et de retirer des fonds, ou de l’encaisser immédiatement. Les fonds déposés dans le compte sont accessibles en succursale, par le biais d’un caissier, ou au moyen d’un éventail de plus en plus grand d’outils électroniques, tels que les guichets automatiques, les services bancaires par Internet ou par téléphone, ou les cartes de débit.

Toutefois, une proportion faible mais non négligeable de Canadiens (environ 7 p. 100, selon une enquête récente) passe, au moins occasionnellement, par le secteur de l’encaissement des chèques pour avoir accès aux fonds transférés par chèque. Moyennant des frais consistant habituellement en des frais fixes, majorés de frais représentant un pourcentage du montant du chèque, ces Canadiens peuvent toucher immédiatement les fonds transférés.

Les frais payés pour encaisser un chèque de cette façon sont relativement élevés si on les compare au coût d’un compte bancaire. Les plus grandes entreprises d’encaissement de chèques au Canada, Money Mart et Cash Money, demandent actuellement des frais fixes de 2,99 $ par chèque, majorés de 2,99 p. 100 du montant du chèque. Pour un chèque de 500 $, les frais d’encaissement sont donc de 17,94 $.

B. L’impact des frais d’encaissement de chèques

Le gouvernement de l’Ontario émet des chèques dans le cadre d’un certain nombre de programmes d’aide sociale, dont les plus importants sont le Supplément de revenu de l’Ontario pour les familles travailleuses ayant des frais de garde d’enfants (en passe de devenir la Prestation ontarienne pour enfants), les programmes d’aide sociale que sont le programme Ontario au travail et le Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées (POSPH) et le Régime de revenu annuel garanti pour les personnes âgées.

Le programme Ontario au travail compte plus de 370 000 bénéficiaires, dont environ la moitié est composée de chefs de famille monoparentale et de leurs enfants. Le POSPH compte, quant à lui, environ 330 000 bénéficiaires, soit des personnes handicapées et les membres de leur famille.

Le ministère des Services sociaux et communautaires estime que plus de trois millions de chèques par an sont émis en faveur des prestataires du programme Ontario au travail et du POSPH. On ne sait pas précisément combien de ces chèques sont encaissés moyennant des frais, mais ce nombre peut être important. Une enquête menée en mars 2008 par le conseil d’administration de district des services sociaux de Thunder Bay auprès des bénéficiaires du programme Ontario au travail qui touchent leurs prestations par chèque révèle qu’environ 40 p. 100 encaissent leur chèque moyennant des frais dans une entreprise de SFP, chez un prêteur sur gages ou dans un dépanneur.

Les prestations d’aide sociale sont peu élevées, bien inférieures au seuil de faible revenu canadien. Par exemple, un célibataire qui reçoit l’aide du programme Ontario au travail touche un maximum de 560 $ par mois, soit 6 720 $ par an, tandis qu’un chef de famille monoparentale ayant un enfant touche au maximum 1 180 $ par mois (Prestation ontarienne pour enfants comprise), soit 14 160 $ par an. L’impact sur la capacité de subvenir à ses besoins élémentaires comme l’alimentation et l’habillement est, on s’en doute, important lorsqu’on doit payer de 20 $ à 40 $ par mois pour encaisser un chèque de prestation d’aide sociale d’un montant aussi faible.

C. Le secteur des services financiers ordinaires

S’il en coûte relativement plus cher d’encaisser un chèque dans des entreprises de SFP que par le biais d‘un compte ouvert dans une banque ou une caisse, pourquoi les personnes à faible revenu utilisent-elles ces services ?

On estime que de 3 à 5 p. 100 des Canadiens n’ont pas de compte dans une banque ou une caisse. Les personnes à faible revenu ont beaucoup plus tendance à ne pas avoir de services bancaires que les autres Canadiens, certains estimant que 15 p. 100 d’entre elles sont sans services bancaires. Les résidents du Nord sont beaucoup plus susceptibles de ne pas avoir de services bancaires que ceux du Sud.

Les raisons sont multiples qui font que les consommateurs à faible revenu utilisent des SFP plutôt que des institutions financières ordinaires :

L’emplacement : Les collectivités éloignées du Nord sont souvent dépourvues d’établissements financiers ordinaires et les destinataires de chèques du gouvernement n’ont guère de choix pour avoir accès à leurs fonds. Certains groupes à faible revenu n’ont pas non plus un accès pratique à des établissements financiers ordinaires.

Les exigences en matière d’identification : Il faut avoir des pièces d’identité adéquates pour ouvrir un compte. Les personnes à faible revenu ont parfois de la difficulté à en obtenir pour des raisons de coût ou de complexité du processus.

Les politiques de retenue de fonds : Pour gérer le risque de fraude, les institutions financières ordinaires retiennent parfois les fonds déposés par chèque si le solde du compte n’est pas suffisant pour couvrir le chèque. Cela peut avoir pour effet de retarder l’accès aux fonds, ce qui pose un gros problème pour ceux qui ont un budget de survie.

La saisie et la compensation : Il arrive parfois que les fonds déposés dans un compte bancaire soient saisis ou fassent l’objet d’une compensation pour régler des dettes impayées. Ce risque en dissuade beaucoup de conserver un compte ou d’y déposer des fonds.

Les obstacles liés aux attitudes : Des personnes à faible revenu se plaignent du traitement défavorable ou discriminatoire que leur fait parfois subir le personnel des institutions financières ordinaires ou ont l’impression qu’elles n’ont pas leur place dans ces institutions.

Les heures d’ouverture : Pour ceux qui dépendent du service personnalisé offert par les caissiers, les heures d’ouverture peuvent avoir une incidence importante sur le choix d’un fournisseur de services financiers.

D. Le secteur parallèle de l’encaissement des chèques

Le secteur de l’encaissement des chèques est relativement récent au Canada, et il continue d’évoluer. Les entreprises qui offrent des services d’encaissement de chèques le font habituellement dans le cadre d’un éventail de services financiers parallèles, dont les prêts sur salaire, les services de préparation de déclarations de revenus et de demandes de remboursement d’impôt et les cartes de débit prépayées. Il y aurait, en Ontario, 750 entreprises qui offrent des services formels d’encaissement de chèques.

Dans les collectivités éloignées du Nord de l’Ontario, d’où sont absents les établissements financiers ordinaires et les grandes entreprises d’encaissement de chèques, c’est le réseau des magasins Northern qui, outre des services de commerce de détail, offre tout un éventail de services financiers : encaissement de chèques, guichets automatiques génériques, mandats et cartes Mastercard prépayées,

Contrairement aux institutions financières ordinaires (comme les banques, les caisses et les sociétés de prêt et de fiducie), le secteur des services financiers parallèles (SFP) fait l’objet d’une réglementation et d’une surveillance minimes. C’est seulement récemment que l’on a pris des mesures pour réglementer ces entreprises en Ontario avec l’adoption, en juin 2008, du projet de loi 48, intitulé Loi de 2008 concernant les prêts sur salaire. Lorsqu’elle entrera en vigueur, cette loi imposera aux prêteurs sur salaire établis en Ontario un cadre de réglementation exhaustif qui établit un processus de délivrance de permis, un mécanisme de plafonnement du coût d’emprunt, un mécanisme de surveillance de la conformité et un fonds d’éducation des consommateurs.

IV. Les pistes de réforme

Les inquiétudes suscitées par les frais d’encaissement des chèques de prestations publiques ne datent pas d’hier. De nombreuses mesures ont été prises au Canada et aux États-Unis pour tenter de régler ce problème :

Interdiction : Certaines autorités législatives ont édicté des lois interdisant les frais d’encaissement des chèques du gouvernement. Ces lois s’accompagnent souvent de mesures visant à encourager l’utilisation des services financiers ordinaires pour que les bénéficiaires des prestations publiques puissent continuer d’obtenir les fonds qui leur sont destinés.

Réglementation : Certaines autorités législatives canadiennes et américaines se sont dotées de lois qui réglementent les services d’encaissement de chèques, par exemple, en plafonnant les frais exigibles.

Ententes d’indemnisation : Le gouvernement peut aussi conclure des ententes d’indemnisation avec des institutions financières ordinaires : ces dernières s’engagent à encaisser immédiatement les chèques du gouvernement sur présentation de pièces d’identité satisfaisantes et le gouvernement s’engage à les indemniser en cas de fraude.

Autres modes de paiement : Une autre option est de réduire l’importance des chèques comme moyen de transférer des fonds publics. Plusieurs autorités législatives se sont dotées de programmes encourageant les prestataires à toucher leurs fonds par virement automatique. Plus récemment, certaines ont exploré l’utilisation de cartes de prestataire.

Amélioration de l’accès aux services financiers ordinaires : On a aussi pris un certain nombre de mesures visant à généraliser le recours aux institutions financières ordinaires parmi les personnes à faible revenu, par exemple, en leur fournissant des pièces d’identité à coût modique, en favorisant la création de comptes bancaires à frais modiques ou en accroissant la capacité financière de ces consommateurs.

V. Recommandations

La Commission a étudié les options qui s’offrent à elle en matière de réforme du droit en tenant compte tes facteurs suivants :

La complexité de la question oblige à combiner des mesures visant les besoins immédiats et des mesures à long terme visant les causes sous-jacentes du problème.
Les solutions doivent être pragmatiques et tenir compte à la fois des besoins courants de personnes qui ont un budget de survie et du fait que les institutions financières ordinaires et les entreprises de SFP ont une vocation commerciale et fournissent des services dans l’attente raisonnable de profits.
Les solutions doivent tenir compte de la diversité des besoins des personnes à faible revenu et respecter la vie privée, la dignité et l’autonomie des prestataires de l’aide sociale.
Les solutions doivent tenir compte de la situation qui prévaut en Ontario. Celles qui conviennent dans d’autres territoires peuvent fort bien devoir être adaptées à la situation particulière des groupes à faible revenu de la province et à la composition de son secteur des services financiers.
Compte tenu de la complexité de la question, toute mesure de réforme du droit doit s’appuyer sur les mesures complémentaires que le gouvernement doit prendre pour offrir de nouvelles options aux prestataires de l’aide sociale, mieux les informer et accroître leur accès aux services financiers.

La Commission recommande donc les mesures suivantes. (Une liste complète de ses recommandations se trouve à la partie VI du présent rapport.)