Les recherches de la Commission et les discussions qu’elle a menées avec les intervenants et les experts ont rapidement fait ressortir plusieurs questions et préoccupations qui découlent, en partie, de l’évolution d’autres domaines du droit. Ainsi, l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés a eu une incidence profonde : il est clair que la Charte s’applique aux infractions réglementaires, mais les droits qu’elle garantit dans ce contexte ne sont pas identiques à ceux qui prévalent dans un contexte pénal[9].
Deuxièmement, l’évolution du Code criminel et de la législation provinciale a également eu une certaine incidence sur la Loi, ou à tout le moins soulève des questions à son propos. Par exemple, la Loi modifiant le Code criminel (détermination de la peine) et d’autres lois en conséquence[10] a modifié le Code criminel en lui ajoutant un énoncé des principes et les objets de la détermination de la peine. Par la suite, la Loi modifiant le Code criminel (responsabilité pénale des organisations)[11]a apporté d’autres modifications importantes au Code criminel, notamment en lui ajoutant des principes de détermination de la peine propres aux personnes morales/organisations délinquantes.
À titre d’exemple d’un nouvel élément important de la législation provinciale, les amendes maximales sont maintenant beaucoup plus élevées que le plafond de 2 000 $ fixé par la disposition initiale de la Loi qui traitait de la peine résiduelle. Lorsque la Cour suprême du Canada a tranché l’affaire R. c. Sault Ste. Marie[12] en 1978, l’amende la plus élevée pour la plupart des infractions aux lois sur l’environnement s’élevait à 5 000 $. Nombre de ces lois prévoient maintenant des amendes maximales pouvant atteindre des millions de dollars, des peines d’emprisonnement et d’autres conséquences graves telles que la confiscation de biens et la perte de permis commerciaux[13].
Troisièmement, la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents[14] est entrée en vigueur le 1er avril 2002. Elle remplace la Loi sur les jeunes contrevenants[15] et modifie de façon importante la façon dont le système pénal traite les jeunes. Ses principales caractéristiques sont, entre autres, une déclaration de principes, le recours à des mesures extrajudiciaires ainsi que l’énonciation des objectifs et des principes de la détermination de la peine.
Quatrièmement, la législation ontarienne a assisté à la multiplication et à l’acceptation des sanctions administratives pécuniaires (SAP), qui semblent à certains plus efficaces et moins coûteuses que le régime d’infractions réglementaires[16]. L’Ontario compte un certain nombre de régimes de SAP, notamment le système créé dans le cadre de la Loi de 2001 sur les municipalités[17], qui permet aux municipalités de mettre sur pied un système de SAP pour faire respecter les règlements municipaux en matière de stationnement plutôt que d’intenter des poursuites dans le cadre de la partie II de la Loi[18].
Cinquièmement, et ceci est étroitement lié au durcissement des peines pour infraction réglementaire, certains remettent en question la distinction entre les infractions criminelles et les infractions réglementaires ou soulignent que cette distinction s’estompe. La justification fondamentale de la Loi est expressément liée à cette distinction. La Loi énonce comme suit son objet au paragraphe 2(1) :
La présente loi a pour objet de remplacer la procédure de déclaration de culpabilité par procédure sommaire dans les poursuites à l’égard des infractions provinciales, y compris les dispositions adoptées par renvoi au Code criminel (Canada), par une procédure qui reflète la distinction existante entre les infractions provinciales et les infractions criminelles.
La distinction entre les infractions criminelles et les infractions provinciales ou réglementaires découle du point de vue que les infractions provinciales[19] sont moins graves que les « vrais crimes »[20]. En outre, on estime également que les infractions provinciales ont un objet différent de celui des infractions criminelles et visent des actes de nature différente :
La nouvelle Loi sur les infractions provinciales s’attaque directement à la racine du problème de procédure actuel, à savoir que les poursuites relatives aux infractions provinciales suivent maintenant un code de procédure qui fait référence au Code criminel du Canada. Même si la procédure suivie est la moins rigide et la moins contraignante des deux systèmes établis dans le Code, elle est quand même imprégnée d’hypothèses vieilles de centaines d’années quant aux actes criminels et aux personnes qui les commettent. Ni ces hypothèses ni les règles techniques rigides auxquelles elles ont donné naissance ne conviennent à 90 % des infractions provinciales qui visent à réglementer des activités qui sont non seulement légitimes, mais aussi utiles à la société[21]. [Traduction]
Le principe selon lequel les infractions provinciales diffèrent des infractions criminelles se retrouve également dans de nombreuses décisions judiciaires, notamment R. c. Wholesale Travel Group Inc.
Des actes ou des actions sont criminels lorsqu’ils constituent une conduite qui, en soi, est si odieuse par rapport aux valeurs fondamentales de la société qu’elle devrait être complètement interdite. Le meurtre, l’agression sexuelle, la fraude, le vol qualifié et le vol sont si répugnants pour la société que l’on reconnaît universellement qu’il s’agit de crimes. Par ailleurs, une certaine conduite est interdite, non parce qu’elle est en soi répréhensible, mais parce que l’absence de réglementation créerait des conditions dangereuses pour les membres de la société, surtout pour ceux qui sont particulièrement vulnérables.
Les lois de nature réglementaire ont pour objectif de protéger le public ou divers groupes importants le composant (les employés, les consommateurs et les automobilistes pour n’en nommer que quelques-uns) contre les effets potentiellement préjudiciables d’activités par ailleurs légales. La législation réglementaire implique que la protection des intérêts publics et sociaux passe avant celle des intérêts individuels et avant la dissuasion et la sanction d’actes comportant une faute morale. Alors que les infractions criminelles sont habituellement conçues afin de condamner et de punir une conduite antérieure répréhensible en soi, les mesures réglementaires visent généralement à prévenir un préjudice futur par l’application de normes minimales de conduite et de prudence[22].
Les poursuites intentées en vertu du Code criminel et celles intentées en vertu de la Loi présentent certainement des différences qui seront importantes pour un inculpé. Les poursuites intentées en vertu de la Loi pourront parfois être avantageuses pour le défendeur à certains égards. Par exemple, elles limitent la peine d’emprisonnement imposé pour des infractions mineures et réduisent le nombre de comparutions nécessaires. Elles peuvent toutefois parfois présenter aussi des inconvénients. Les infractions réglementaires sont présumées faire intervenir la responsabilité stricte, le défendeur ayant le fardeau de prouver, selon la prépondérance des probabilités, qu’il a pris toutes les précautions nécessaires. De plus, la Loi offre au défendeur moins de protection sur le plan de la procédure que le Code criminel[23].
Malgré tout, certains se demandent quand même si la distinction entre les vrais crimes et les infractions réglementaires se justifie réellement. Le juge Libman énonce ce qui suit est dans son ouvrage sur le droit réglementaire :
Donc, puisque les infractions réglementaires tendent de plus en plus à ne pas constituer des « infractions mineures », mais bien de « vrais crimes » (compte tenu, particulièrement, du fait que les sanctions dont elles sont assorties sont de plus en plus souvent plus élevées que celles qui accompagnent ces crimes), on peut se demander si la distinction entre ces catégories d’« infractions contre bien-être public » ne deviendra pas avec le temps de moins en moins apparente. En fait, le doyen Hogg estime que les décisions de la Cour suprême qui font la distinction entre les vrais crimes et les infractions réglementaires font dans la dentelle[24]. [Traduction]
On se demande également si les poursuites sont moins une cause d’opprobre dans le cas d’infractions réglementaires que dans celui d’infractions criminelles[25].
Sixièmement, l’administration des tribunaux, la poursuite des infractions provinciales et la réglementation des parajuristes en Ontario ont également évolué. L’ajout de la partie X de la Loi permet au procureur général et aux municipalités de conclure des ententes visant un secteur spécifique qui permettent aux municipalités de s’acquitter des fonctions d’administration et de soutien des tribunaux. Ces ententes leur permettent également de mener des poursuites en vertu des parties I et II de la Loi et dans les instances prévues par la Loi sur les contraventions (Canada)[26]. Depuis 1999, le procureur général a conclu avec des municipalités 52 ententes de transfert dans le cadre de la Loi et le transfert de ces responsabilités aux municipalités est maintenant terminé.
Les parajuristes font couramment de la représentation dans les affaires fondées sur la Loi et devant des tribunaux administratifs; ils sont maintenant réglementés par le Barreau du Haut-Canada[27]. Le 30 mars 2009, il y avait plus de 2 300 parajuristes titulaires d’un permis et d’une assurance en Ontario. Les demandeurs de nouveaux permis doivent se plier à des exigences sur le plan de la formation et tous les parajuristes doivent respecter le Code de déontologie des parajuristes. Le Barreau reçoit les plaintes les concernant et il peut, au besoin, leur imposer des sanctions disciplinaires et les poursuivre[28].
Septièmement, même si le délai de règlement des affaires fondées sur la Loi par les tribunaux fluctue selon les périodes et selon les municipalités, il est évident que ces affaires demandent beaucoup de temps. En 2007, le nombre moyen de jours entre la date de la première demande d’audience et celle du règlement d’une affaire fondée sur la partie I devant la Cour de justice de l’Ontario était de 198,7; dans le cas d’une affaire fondée sur la partie III, il était de 291,9. En 2008, ces chiffres étaient respectivement de 207,1 et de 276,8[29].
Enfin, comme cela se produit avec tous les textes législatifs et réglementaires, l’expérience de nombreuses années a amené ceux qui se servent de la Loi à se faire une idée de ses parties qui fonctionnent bien et de celles qui pourraient être améliorées pour atteindre leurs objets véritables.
Si ces changements ont nourri le désir de réformer la Loi, ils ne permettent pas de dégager des voies évidentes de modernisation. Dès 1992, John Swaigen énumérait quatre facteurs qui lui semblaient se conjuguer pour imposer une réévaluation des infractions contre le bien-être public. Cet exercice l’a amené à la conclusion suivante :
L’infraction contre le bien-être public telle qu’on la comprend de nos jours est donc sous le coup de pressions concurrentes. D’un côté, on veut éliminer la distinction entre les délits et les infractions réglementaires et criminaliser les infractions contre le bien-être public. De l’autre, on pousse à une plus grande décriminalisation des infractions[30]. [Traduction]
Ces pressions concurrentes sont encore vivaces et les éléments évoqués ci-dessus exercent des forces centrifuges sur la réforme. Le débordement des tribunaux et la généralisation des SAP sont invoqués à l’appui d’une plus grande décriminalisation. D’autre part, le durcissement des peines et l’estompement des différences entre les aspects pénaux et réglementaires sont cités pour combattre cette distinction.
Un moyen de résoudre ce conflit entre les tendances concurrentes est d’offrir plus de choix en matière d’exécution de la loi, ou, tout au moins, des choix différents. Telle est la voie privilégiée par Archibald, Jull et Roach, qui défendent la distinction entre les affaires pénales et réglementaires tout en proposant un modèle pyramidal d’observation de la réglementation fondé sur l’exécution :
À notre avis, le principe d’une réglementation souple justifie le maintien de la distinction entre la responsabilité réglementaire et la responsabilité criminelle. Les responsables de la réglementation doivent adapter leur réponse à la gravité de la faute. Ainsi, l’État trouvera parfois utile d’instituer une poursuite réglementaire qui invitera l’accusé à prouver qu’il a fait preuve de diligence raisonnable pour tenter d’éviter la commission de l’acte interdit. Dans d’autres cas, particulièrement en cas de récidive, il sera préférable de porter des accusations au pénal et de tenter de prouver hors de tout doute raisonnable non seulement, l’acte interdit, mais également la faute de celui qui l’a commis[31]. [Traduction]
La Commission incite fortement ceux et celles qui se pencheront sur les questions soulevées dans le présent document à tenir compte des pressions concurrentes qui s’exercent sur la réforme de la Loi, ainsi que de ce qui devrait être sa raison d’être. Dans son rapport de 1973 intitulé Report on the Administration of Courts, la Commission de réforme du droit de l’Ontario faisait déjà remarquer ce qui suit :
Le but principal du système judiciaire est de servir le public; cela veut dire des décisions judiciaires non seulement équitables, mais aussi rapides, d’un coût raisonnable et raisonnablement pratiques[32]. [Traduction]
Les objets du système judiciaire n’ont pas changé et l’on peut encore se poser la question de savoir comment réaliser le mieux les grands objectifs que sont l’accès à la justice, l’efficacité et la justice naturelle. Toutes les questions sur lesquelles se penche la section III du présent document ont une incidence sur ces préoccupations fondamentales. C’est pourquoi la Commission a besoin de votre apport pour élaborer ses recommandations.
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