L’examen de cette question relativement restreinte touche cependant à un certain nombre de questions de politique sociale assez vastes. Le propos du présent rapport n’est pas d’aborder ni de résoudre ces questions complexes, mais elles constituent un aspect essentiel du contexte qui nous occupe. La question des frais d’encaissement des chèques ne peut être comprise et analysée sans tenir compte de ces tendances et réalités plus vastes, que nous évoquerons tout au long du présent rapport.
A. La réduction de la pauvreté
Les bénéficiaires des prestations publiques sont, dans une très grande mesure, des personnes à faible revenu, tout comme les clients des services d’encaissement des chèques en général. Les assistés sociaux, en particulier, ont des revenus très faibles, bien inférieurs aux seuils de faible revenu[2].
Ces faibles revenus accroissent l’impact des frais exigés par les entreprises d’encaissement de chèques sur la situation financière de leurs clients. Ainsi, un assisté social qui vit avec 560 $ par mois peut difficilement se permettre de dépenser 20 $ pour encaisser des chèques. Des frais annuels d’encaissement de chèques de 240 $ auront une incidence démesurée sur ce qu’il pourra consacrer à son habillement, à son alimentation et à ses autres besoins.
Les décisions que les personnes à très faible revenu prennent en matière de services financiers sont nécessairement guidées par leurs besoins immédiats. Un besoin pressant à court terme de liquidités peut forcer à prendre des décisions qui coûtent cher à plus long terme.
Le gouvernement de l’Ontario s’est engagé à combattre la pauvreté. Il a chargé un comité spécial du Conseil des ministres d’élaborer une stratégie ciblée pour réduire sa prévalence, notamment en obtenant de meilleurs résultats des programmes publics et en élaborant des partenariats efficaces entre les particuliers, les collectivités et la province[3].
Les mesures visant les frais d’encaissement de chèques peuvent aider les plus démunis en leur permettant de profiter d’une plus grande partie de leurs prestations, en encourageant le rapprochement entre les groupes de personnes à faible revenu et les institutions financières ordinaires et faisant en sorte que les fonds publics engagés à cette fin profitent mieux aux plus nécessiteux.
B. La réglementation des services financiers parallèles
Le secteur ontarien des services financiers ordinaires, qui regroupe les banques, les caisses (caisses populaires et credit unions) et les sociétés de prêt et de fiducie, est étendu, solide, et très surveillé et très réglementé dans l’intérêt des consommateurs et de la province dans son ensemble. Le secteur des services financiers parallèles (SFP) est relativement récent et en expansion rapide. Il offre un éventail de services destinés à combler les besoins en services financiers de consommateurs à revenu faible et moyen qui sont parfois comparativement mal desservis par les services financiers ordinaires. Jusqu’à tout récemment, il n’était guère surveillé ni réglementé, ce qui a soulevé des inquiétudes sur le plan de la protection du consommateur, compte tenu, surtout, de l’importance des services financiers pour le bien-être des consommateurs et de la vulnérabilité de ceux qui font affaire avec les entreprises de SFP.
Une tendance récente au Canada consiste à imposer des mesures de protection du consommateur et de réglementation aux services financiers parallèles, notamment les prêts sur salaire. En Ontario, le projet de loi 48, intitulé la Loi de 2008 concernant les prêts sur salaire, qui vient de recevoir la sanction royale et qui devrait entrer en vigueur sous peu, crée un régime de délivrance de permis, de traitement des plaintes et de surveillance de la conformité auquel sont soumis les prêteurs sur salaire, ainsi qu’un mécanisme de fixation des taux de prêt. D’autres provinces ont édicté des textes semblables.
En outre, la Colombie-Britannique, la Saskatchewan, le Manitoba et le Québec ont déposé ou adopté des textes de loi réglementant de diverses façons les services d’encaissement de chèques offerts par le secteur des SFP.
C. Les rapports entre les groupes à faible revenu et le secteur des services financiers ordinaires
Les frais d’encaissement des chèques ne peuvent se comprendre que dans le contexte plus large de l’exclusion financière des groupes à faible revenu et marginalisés et de leur accès aux services financiers ordinaires. La plupart des consommateurs ne paient pas de frais élevés pour encaisser des chèques; ils reçoivent des services à coût relativement modique par le biais des comptes qu’ils détiennent dans des banques et des caisses (l’annexe F donne un survol des frais bancaires de base).
Une proportion faible mais non négligeable de la population canadienne n’a pas de compte bancaire auprès d’une institution financière ordinaire. De 3 à 5 p. 100 pour la population générale, selon les estimations les plus répandues, elle serait beaucoup plus élevée chez les groupes à faible revenu, notamment les prestataires de l’aide sociale[4]. Ces personnes reçoivent les services financiers dont elles ont besoin de l’économie parallèle ou des entreprises de SFP et paient donc en contrepartie des frais plus élevés que la majorité.
Les rapports entre les institutions financières ordinaires et les groupes à faible revenu ont soulevé de grands débats au cours des consultations publiques menées par la Commission dans le cadre de son projet : de nombreux fournisseurs de services sociaux et organismes de défense ont souligné l’importance des mesures susceptibles d’encourager les personnes à faible revenu à utiliser les services financiers ordinaires.
D. La diversité et les différences d’impact
Les bénéficiaires des programmes d’aide publics, et les personnes à faible revenu en général, ne sont pas homogènes. L’exclusion financière et les frais d’encaissement des chèques du gouvernement auront un impact différent selon les groupes concernés. Cet impact ne peut être évalué sans tenir compte de la situation et des besoins particuliers des groupes suivants, sachant que l’on peut appartenir à plusieurs de ces groupes à la fois :
Les femmes : Près de la moitié des prestataires du programme d’aide sociale Ontario au travail sont des familles monoparentales, dont le chef est, la plupart du temps, une femme. Cette question a donc des effets importants sur ces familles, qui tendent à être les plus vulnérables et les plus susceptibles de vivre dans la pauvreté à long terme[5].
Les personnes handicapées : Plus de 300 000 personnes handicapées touchent des prestations du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées et sont donc susceptibles d’être directement concernées par les frais d’encaissement des chèques du gouvernement. Les personnes qui touchent des prestations de la Commission de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail le sont également. Les personnes qui présentent des handicaps mentaux, en particulier, font face à des obstacles spécifiques et importants, dont les préjugés ou l’incapacité, sur le plan de l’accès aux services financiers ordinaires.
Les autochtones : Les autochtones sont beaucoup plus susceptibles d’être pauvres, qu’ils vivent dans les villes ou les dans collectivités des Premières Nations[6], et ils risquent de se heurter à des attitudes culturelles défavorables ou à des préjugés lorsqu’ils cherchent à avoir accès à des services financiers. Les autochtones qui vivent dans des collectivités éloignées doivent également composer avec des obstacles de nature géographique.
Les nouveaux arrivants : Les nouveaux arrivants au Canada sont également plus susceptibles d’avoir un revenu faible[7]. Selon un rapport récent de l’Ontario Association of Food Banks, un tiers des Ontariens qui sont forcés d’avoir recours à une banque d’alimentation sont des nouveaux arrivants[8]. Ils peuvent également rencontrer des obstacles linguistiques et culturels lorsqu’ils veulent utiliser des services financiers ordinaires.
Les jeunes : Comme l’explique plus précisément la section III.B.1, plusieurs études montrent que les clients des établissements de SFP en général et d’encaissement de chèques en particulier tendent davantage à être jeunes ou à être dépourvus de biens ou de réseaux de soutien. Cette situation touche particulièrement les jeunes familles.
E. Les services financiers et la nouvelle technologie
Le secteur des services financiers continue d’être traversé par une révolution technologique rapide. La généralisation des services bancaires électroniques par le biais des guichets automatiques, du virement automatique, des services en ligne et des cartes de débit ouvre des possibilités pour certains consommateurs et en gêne d’autres. Pour certains, les services bancaires en ligne offrent plus de commodité, de choix et de souplesse, les services financiers étant à disposition partout et en tout temps, ou presque. Pour d’autres, qui n’ont pas les ressources nécessaires pour y avoir accès, ni peut-être les connaissances technologiques ou autres utiles pour avoir recours à ces nouveaux choix en toute aisance, le déclin du service personnel risque de réduire la facilité et la commodité.
Les chèques perdent de l’importance comme instrument financier : les paiements se font de plus en plus par virement automatique, Internet ou carte de débit. L’Administration met à l’essai de nouvelles formes de paiement, notamment le virement automatique ou, plus récemment, les cartes de prestataire, dans l’espoir de mettre cette nouvelle technologie au service de la population défavorisée. Néanmoins, pour l’avenir prévisible tout au moins, c’est par chèque qu’une proportion importante des groupes à faible revenu continuera d’avoir accès aux prestations publiques; cette population continuera également d’avoir besoin de moyens peu coûteux d’obtenir ces fonds. (La section III.B.1 donne plus de précisions sur la réception par chèque des prestations publiques.)
F. La bonne répartition des risques et des responsabilités
Le transfert de sommes de l’Administration aux particuliers par le biais d’institutions financières présentera nécessairement des coûts et des risques, tout particulièrement le risque de fraude et du coût administratif. Le problème central est de répartir ces coûts et ces risques équitablement et efficacement.
Malheureusement, ces coûts et ces risques ont été très peu étudiés et peu d’information à leur sujet se trouve dans le domaine public : ils sont donc difficiles à évaluer précisément. Chose certaine, leur importance variera selon l’option de paiement choisie. Par exemple, le virement automatique et les cartes de prestataire peuvent considérablement réduire les coûts administratifs pour l’Administration ainsi que les risques de fraude.
Les diverses méthodes de transfert de fonds répartissent différemment les coûts et les risques entre l’Administration, les institutions financières et les prestataires. Les ententes d’indemnisation, par exemple, font porter les coûts à l’Administration (et donc aux contribuables) et, dans une certaine mesure, aux institutions financières, plutôt qu’aux prestataires (selon les conditions particulières de ces ententes). La politique de retenue de fonds des institutions financières ordinaires réduit les risques qu’elles encourent, mais prive les prestataires d’un accès immédiat à leurs fonds. Les frais exigés par les entreprises de SFP font supporter le coût du risque au consommateur.
G. Un choix éclairé
Dans la mesure où les consommateurs de services parallèles d’encaissement de chèques choisissent de façon éclairée entre les diverses options de services financiers, on pourrait défendre l’idée que le paiement de frais est une question de préférence personnelle plutôt qu’un problème social.
La notion de choix éclairé comporte deux volets : un éventail d’options réelles et une information suffisante pour évaluer ces options.
Tout d’abord, il n’y a de choix réel que si les consommateurs font face à des options raisonnables. Ainsi, les consommateurs d’une localité éloignée n’ont pas de véritable choix s’il n’existe chez eux qu’un seul fournisseur de services financiers. Nous voilà revenus à la question de l’accès aux services financiers ordinaires dont nous parlions plus tôt.
Le second volet est que le choix doit être éclairé. Les consommateurs doivent avoir l’information et les capacités nécessaires pour prendre une décision motivée. S’ils ne disposent pas de l’information voulue, par exemple en ce qui concerne les frais des diverses méthodes d’accès à leurs fonds, ou qu’ils n’ont ni les capacités en lecture et en écriture ni les connaissances technologiques ou financières nécessaires pour comprendre l’information fournie, les consommateurs ne pourront pas évaluer de façon éclairée les services financiers à leur disposition, même s’il y en a réellement plusieurs.
En ce qui concerne les frais d’encaissement des chèques du gouvernement, la question est de savoir si les prestataires des programmes d’aide publics ont des options réelles devant eux et les aptitudes et l’information nécessaires pour choisir entre ces options; seulement alors pourra-t-on dire qu’ils peuvent choisir de façon informée d’utiliser des services d’encaissement de chèques.
H. Sommaire
À première vue, la question des frais d’encaissement des chèques du gouvernement paraît simple; en réalité, elle est le résultat de tendance sociales reliées et complexes. La pauvreté, combinée à l’évolution rapide de la technologie et du secteur des services financiers, a laissé bien des consommateurs sur le carreau : ils doivent payer des frais relativement élevés pour obtenir des services que la plupart considèrent presque comme essentiels. La question est d’autant plus pressante lorsque des consommateurs à faible revenu doivent utiliser ces services financiers pour avoir accès aux programmes publics de soutien du revenu. Ils doivent alors supporter la plus grande partie des risques et des responsabilités associés au transfert des fonds publics; il s’agit de savoir si ce résultat est équitable ou efficace et, dans la négative, de décider de ce qu’il faut faire à ce sujet.
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