1. Contexte et analyse
Les sanctions administratives pécuniaires (SAP) consistent le plus souvent en des sanctions pour lesquelles le responsable de la réglementation impose une pénalité pécuniaire dont la révision ne peut être qu’administrative[33]. L’Ontario a un certain nombre de régimes de SAP, qui sont considérés comme étant moins coûteux qu’un régime d’infractions réglementaires[34]. Un exemple important de régime de SAP se trouve dans la Loi de 2001 sur les municipalités.
Lors de son entrée en vigueur le 1er janvier 2007, la Loi de 2006 modifiant des lois concernant les municipalités[35] a apporté certaines modifications importantes à la Loi de 2001 sur les municipalités. Citons, entre autres, l’ajout de l’article 102.1, qui donne aux municipalités le pouvoir d’exiger qu’une personne paie une pénalité administrative si elles sont convaincues que celle-ci n’a pas observé un règlement municipal sur le stationnement, l’immobilisation ou l’arrêt de véhicules[36].
Dans le cadre de la Loi de 2001 sur les municipalités, c’est à la municipalité qu’il incombe de décider si elle veut créer un système de SAP. Si la municipalité choisit de mettre sur pied un tel système pour une infraction de stationnement, la Loi ne s’applique plus à cette infraction[37].
Le pouvoir des municipalités d’exiger qu’une personne paie une pénalité administrative est assujetti à la prise d’un règlement par le lieutenant- gouverneur en conseil en vertu du paragraphe 102.1(3) de la Loi de 2001 sur les municipalités. Le Règl. de l’Ont. 333/07 a été pris conformément à ce pouvoir et permet la création d’un système de sanctions administratives sous réserve du respect de certaines exigences qu’il précise.
L’article 3 du Règl. de l’Ont. 333/07 dispose qu’une municipalité ne doit pas exercer le pouvoir visé à l’art. 102.1 de la Loi de 2001 sur les municipalités d’avoir recours à des pénalités administratives, à moins d’adopter un règlement municipal établissant un système de pénalités administratives qui satisfait aux exigences du Règlement, de désigner les règlements municipaux ou leurs parties auxquels s’applique ce système et de satisfaire aux autres exigences du Règlement.
Le Règl. de l’Ont. 333/07 instaure des règles précisant les limites pécuniaires des sanctions administratives. La limite pécuniaire des sanctions administratives prévues par le système est décrite à l’article 6 :
Le montant d’une pénalité administrative fixé par une municipalité ne doit être :
a) ni de nature punitive;
b) ni supérieur au montant qui est raisonnablement nécessaire pour encourager l’observation d’un règlement municipal désigné;
c) ni supérieur à 100 $.
Il crée également des règles qui régissent l’administration du système de sanctions administratives, les exigences en matière de procédure que doit comprendre tout règlement municipal sur les sanctions administratives, l’exécution (y compris le refus de plaques d’immatriculation) et les frais administratifs, en plus d’exiger que les règlements sur les sanctions administratives soient mis à la disposition du public.
En résumé, le régime tente de créer un système qui soit plus efficace tout en respectant les principes de justice naturelle en imposant des normes à la réglementation. À la connaissance de la Commission, aucune municipalité ne s’est encore dotée d’un système de SAP pour les infractions de stationnement, bien que certaines, comme Oshawa, aient adopté de tels systèmes pour les cas d’inobservation d’autres genres de règlements municipaux en se prévalant des pouvoirs conférés par la Loi de 2001 sur les municipalités[38].
L’option d’avoir recours aux SAP en cas d’infractions de stationnement, leur utilisation dans d’autres contextes et l’argument voulant que les systèmes qui les mettent en œuvre permettent une meilleure utilisation des ressources ouvrent la possibilité d’en étendre l’application à d’autres infractions provinciales. Par exemple, il existe un grand nombre d’infractions de vitesse, dont beaucoup finissent par être contestées devant les tribunaux. De nombreuses sommités canadiennes en droit règlementaire défendent l’idée d’assujettir les infractions mineures (soit les excès de vitesse de plus de 16 kilomètres à l’heure[39]) à une SAP :
La question des ressources laisse penser que nous ne devrions pas du tout avoir recours aux tribunaux pour des infractions provinciales mineures. Les infractions de vitesse mineures se prêtent parfaitement aux sanctions administratives pécuniaires. À notre avis, le règlement des infractions de vitesse mineures dans des tribunaux présidés par des juges de paix ne fait guère de sens. En outre, cette façon de faire ne cadre pas très bien avec la tendance constatée dans d’autres domaines tels que l’environnement[40]. [Traduction]
De même, les SAP pourraient être étendues à d’autres infractions mineures. Dans ce cas, convient-il de cibler les infractions mineures les plus répandues ou doit-on tenir compte d’autres caractéristiques plus importantes pour choisir les infractions qui seront assujetties à des SAP ?
La généralisation des SAP soulève la question de savoir si le système de SAP devrait être le seul disponible ou si la Loi pourrait continuer de s’appliquer même avec l’option offerte par les SAP. À l’heure actuelle, on répond différemment à ce dilemme. Par exemple, le paragraphe 182.1(11) de la Loi sur la protection de l’environnement dispose qu’une personne peut être accusée, poursuivie et déclarée coupable d’une infraction à la Loi même si elle-même ou une autre personne a payé une pénalité environnementale (une sorte de pénalité administrative) pour la même infraction[41]. D’autre part, la Loi ne s’applique plus si une municipalité se dote d’un système de SAP pour les infractions de stationnement.
2. Questions
A(1) a) Les municipalités doivent-elles être tenues d’instaurer un système de sanctions administratives pécuniaires pour faire respecter les règlements municipaux visant le stationnement, l’immobilisation ou l’arrêt des véhicules ?
b) Dans l’affirmative, qu’en est-il de l’option d’intenter des poursuites en se fondant sur la partie II de la Loi ?
c) En l’absence de l’option susmentionnée, que peut-on faire pour faciliter le passage du régime de la partie II à un système de SAP ?
A(2) a) D’autres infractions provinciales devraient-elles faire l’objet de SAP ?
b) Dans l’affirmative, quelles infractions devraient-elles être traitées en priorité ?
c) Dans l’affirmative, qu’en est-il de l’option d’intenter des poursuites en se fondant sur la partie I de la Loi ?
B. Le classement des infractions
1. Contexte et analyse
Dans l’arrêt R. v. Sault Ste Marie, la Cour suprême du Canada a constaté qu’il existe trois catégories d’infractions réglementaires : celles où la mens rea doit être établie, les infractions de responsabilité stricte et celles de responsabilité absolue[42].
La première catégorie d’infractions exige que la poursuite prouve la mens rea, qui consiste en l’existence réelle d’un état d’esprit, comme l’intention, la connaissance ou l’insouciance. En outre, la poursuite doit prouver hors de tout doute raisonnable que l’accusé a bien commis l’acte prohibé.
La deuxième catégorie est celle des infractions de responsabilité stricte. La poursuite doit ici prouver hors de tout doute raisonnable que l’accusé a commis l’acte prohibé, mais elle n’a pas à établir la mens rea. L’accusé a la possibilité d’écarter sa responsabilité en démontrant, selon la prépondérance des probabilités, qu’il a pris toutes les précautions raisonnables. La défense de diligence raisonnable comporte l’examen de ce qu’une personne raisonnable aurait fait dans les circonstances et sera recevable si l’accusé croyait pour des motifs raisonnables à un état de fait inexistant qui, s’il avait existé, aurait rendu l’acte ou l’omission innocent, ou s’il a pris toutes les précautions raisonnables pour éviter l’événement.
La troisième catégorie d’infractions créée par la Cour est celle des infractions de responsabilité absolue. À l’instar des infractions de responsabilité stricte, la poursuite doit ici établir seulement, hors de tout doute raisonnable, que l’accusé a commis l’acte prohibé. Contrairement à la responsabilité stricte, toutefois, il n’est pas loisible à l’accusé d’invoquer la défense de diligence raisonnable[43].
La Cour poursuit en déclarant que les infractions contre le bien-être public appartiennent généralement à la deuxième catégorie. Une telle infraction mettra en jeu la mens rea dans le seul cas où l’on trouve des termes tels que « volontairement », « avec l’intention de », « sciemment » ou « intentionnellement » dans la disposition créant l’infraction. En outre, les infractions ne sont de responsabilité absolue que lorsque « le législateur indique clairement que la culpabilité suit la simple preuve de l’accomplissement de l’acte prohibé »[44]. L’économie générale de la réglementation adoptée par le législateur, l’objet de la législation, la gravité de la peine et la précision des termes utilisés sont essentiels pour déterminer si l’infraction en est une de responsabilité absolue.
Malgré l’énoncé de ces critères, le classement des infractions réglementaires continue d’occuper les tribunaux. Des affaires récentes telles que R. v. Felderhof[45] illustrent à quel point les tribunaux doivent encore consacrer du temps et des ressources au classement des infractions dont ils sont saisis. N’oublions pas les nombreux cas où des infractions semblables ou presque identiques ont été classées différemment par des tribunaux différents. Dans l’affaire Brampton (City) v. Kanda[46], le conducteur inculpé était accusé de ne pas avoir fait en sorte que son passager porte le dispositif complet de sa ceinture de sécurité en contravention au par. 106(6) du Code de la route[47]. Le juge qui présidait au procès a conclu que l’infraction en était une de responsabilité absolue et a donc déclaré l’accusé coupable. En appel, le juge d’appel en matière de poursuites sommaires a qualifié la même infraction de responsabilité stricte. La Cour d’appel de l’Ontario a, quant à elle, confirmé la décision du juge d’appel et conclu que l’infraction en était une de responsabilité stricte.
Les tribunaux pourraient faire un meilleur usage de leurs ressources et produire des décisions plus prévisibles si la Loi comportait une disposition traitant expressément du classement des infractions. Ainsi, elle pourrait disposer que toute infraction en est une de responsabilité stricte sauf dans l’un ou l’autre des cas suivants : a) la disposition qui la crée énonce expressément qu’il s’agit d’une infraction de responsabilité absolue; b) cette même disposition utilise expressément des termes qui empo