Il est question dans le présent chapitre des réformes qu’il est possible d’apporter à la Loi sur les normes d’emploi et aux dispositions législatives connexes. Il traite de questions de principe, soit l’établissement d’un plancher général de droits minimaux et une meilleure connaissance des droits des employés et des obligations des employeurs. Les mesures d’exécution sont un élément central de normes d’emploi efficaces, et les systèmes d’exécution, tant proactive que réactive, doivent réagir convenablement. Enfin, il est question dans ce chapitre des mécanismes qui étayent l’observation et l’exécution de la LNE, tant de façon générale qu’en rapport avec des catégories précises de travailleurs vulnérables.

 

A.              Les questions de principe générales

En Ontario, les normes d’emploi sont réglementées par l’entremise de la Loi de 2000 sur les normes d’emploi (LNE), laquelle énonce les droits minimaux des travailleurs et les obligations de ceux qui les emploient[235]. La LNE réglemente un large éventail de questions relatives au travail, dont le salaire minimum, les relevés d’emploi, les heures, les vacances, les congés, les cessations d’emploi et les départs, et elle inclut des dispositions d’exécution pertinentes, telles que les mesures de protection spéciales qui s’adressent aux travailleurs des agences de placement temporaire. Même si le cadre législatif prévoit des mesures de protection minimales de base pour de nombreux travailleurs, des exemptions nombreuses et des règles spéciales destinées aux travailleurs de secteurs précis ont été adoptées, principalement par voie réglementaire. La LNE s’applique à tous les travailleurs, mais elle est surtout importante pour les employés non syndiqués, car les travailleurs syndiqués bénéficient souvent de normes plus strictes et de mécanismes permettant de faire appliquer les contrats.

La LNE est entrée en vigueur en Ontario en 1969, combinant plusieurs lois relatives au travail[236]. Depuis son adoption, elle a été souvent modifiée. Les changements législatifs apportés entre les années 1970 et le début des années 1990 ont surtout élargi les protections législatives accordées aux travailleurs grâce à l’introduction d’exigences en matière d’avis de cessation d’emploi, ainsi que de dispositions concernant les indemnités de cessation d’emploi, les congés de maternité et les mesures de protection en cas de faillite[237]. Les changements apportés au cours de cette période n’ont pas tous eu pour résultat d’accorder des droits élargis, car des taux de salaire minimum ont été introduits à l’intention des serveurs travaillant dans le secteur des services d’accueil.

Les réformes introduites au milieu des années 1990 ont mis l’accent sur une intensification de la « souplesse » accordée aux employeurs, tout en prévoyant des limites et des délais de prescription plus courts quant au montant qu’il était possible de réclamer en cas de perte de salaire. Le gouvernement de l’Ontario a imposé au cours de cette même période, et pour plusieurs années, un gel du salaire minimum[238]. Les déclarations que le gouvernement a faites au moment d’apporter ces changements législatifs étaient axées sur la souplesse, mais mettaient également en lumière la nécessité de protéger les travailleurs les plus vulnérables. De plus, certaines dispositions en matière de congé ont été amplifiées et clarifiées.

Quand la Loi de 2000 sur les normes d’emploi a été introduite, d’importants changements ont été mis en place : l’introduction de dispositions accrues en matière de congé parental, des mesures de protection contre les représailles ainsi que les congés d’urgence personnelle[239]. Certaines restrictions ont été éliminées en rapport avec l’admissibilité aux jours fériés et certaines dispositions en matière d’application ont été introduites. Parallèlement, le nombre maximal d’heures de travail par semaine pouvait être augmenté grâce à une entente conclue entre l’employé et l’employeur, les pauses et les périodes de vacances pouvaient être scindées en des périodes plus petites, et le temps supplémentaire pouvait être réparti en moyenne sur une période de quatre semaines.

En réponse à la croissance des agences de placement temporaire, de nouvelles mesures de protection pour les travailleur de ces agences ont été introduites dans le cadre de la Loi de 2009 modifiant la Loi sur les normes d’emploi (agences de placement temporaire)[240]. Ces dispositions obligent les agences à fournir aux travailleurs des renseignements sur ces dernières, sur les tâches à effectuer et sur les conditions de travail, et il leur est interdit de facturer des frais aux travailleurs. Les travailleurs des agences de placement temporaire sont maintenant visés par les dispositions de la LNE en matière de salaire pour jour férié, de licenciement et de cessation d’emploi. De plus, les restrictions concernant les employeurs clients qui concluent des contrats d’emploi avec des travailleurs ont été supprimées.

La LNE a été l’objet d’autres modifications en 2010 dans le cadre de la Loi de 2010 favorisant un Ontario propice aux affaires[241]. Cette loi a créé un certain nombre d’obligations à l’intention des employés cherchant à présenter une demande en vertu de la LNE, avec le résultat que les auteurs des demandes sont maintenant habituellement tenus de faire des démarches auprès de leurs employeurs avant que l’on fasse enquête sur une demande présentée en vertu de la LNE, encore que, dans certains cas, comme ceux des employés vulnérables, cette obligation puisse faire l’objet d’une renonciation. Les agents des normes d’emploi (ANE) ont également obtenu la possibilité de faciliter les règlements à un stade anticipé des procédures avec le consentement des parties. Selon Vosko et ses collaborateurs, jusqu’à 80 % des cas sont réglés à la phase initiale par voie de conformité à une décision que rend un ANE au sujet du salaire à payer, du règlement, du retrait ou du rejet de la plainte. Les défenseurs des droits des travailleurs s’inquiètent du fait que les auteurs des demandes peuvent se sentir contraints de régler pour moins que ce qui leur est dû. De plus, ils considèrent de manière négative n’importe quelle activité préalable à une ordonnance qui ne mène pas à une conclusion formelle contre l’employeur. À leur avis, il est important de tenir un relevé officiel des employeurs non conformes en vue de procédures d’exécution ultérieures[242].

Bien des choses ont été écrites et dites au sujet du régime de réglementation des relations de travail. Même si les commentaires qui suivent, entendus par le comité de l’Équité au travail, se rapportent au régime qu’établit le Code canadien du travail, ils reflètent les deux opinions divergentes qui sont ressorties au sujet de la LNE[243].

Deux points de vue généraux sur les relations en milieu de travail se sont dégagés des audiences, mémoires et rapports de recherche. D’une part, de nombreux employeurs insistaient sur le caractère contractuel, consensuel et bilatéral de ces relations. « Laissez-nous régler ces questions avec nos employés », « Nos employés sont heureux de leurs conditions de travail », « Les conditions et modalités devraient être établies dans un contrat entre l’employeur et l’employé », semblaient-ils dire. D’autre part, de nombreux syndicats, travailleurs et groupes de défense des droits insistaient sur le déséquilibre intrinsèque du pouvoir entre les travailleurs et les employeurs qui, selon eux, empêche la négociation équitable sur le marché du travail en général, et dans la plupart des relations d’emploi en particulier. Ils soutiennent qu’une réglementation est nécessaire pour annuler les résultats de ce déséquilibre duquel ne peut vraisemblablement découler aucune compréhension consensuelle ou contractuelle juste. La première position se rapproche peut-être davantage de la façon dont, à travers l’histoire, le droit a considéré les relations entre employeur et employés; la seconde reflète sans doute davantage la réalité du monde du travail d’aujourd’hui. Cependant, aucune de ces deux perspectives ne peut être ignorée. Dans la vie, comme en droit, les relations en milieu de travail sont façonnées par les contrats et la réglementation[244].

Dans le même ordre d’idées, les recherches et les consultations que la CDO a menées ont fait ressortir de nombreuses préoccupations, chez les défenseurs des droits des travailleurs et les universitaires, à savoir que le processus des réclamations que prévoit la LNE, tel qu’il est actuellement configuré, impose aux employés un fardeau trop lourd pour ce qui est de faire valoir eux-mêmes leurs réclamations. Les défenseurs des droits des travailleurs ont plaidé en faveur d’un système qui impose aux employés moins de responsabilités pour ce qui est de poursuivre leurs réclamations individuelles, faisant pencher la balance en faveur d’une intensification des inspections, des enquêtes et des poursuites engagées par le gouvernement. Sous cet angle, un modèle d’exécution idéal est envisagé comme étant à la fois expéditif et compatible avec un accent mis sur des réponses dissuasives et impératives. Les défenseurs des droits des travailleurs et les universitaires se sont également prononcés en faveur d’une expansion des mesures de protection législatives. Les employeurs, en revanche, ont exprimé des préoccupations au sujet des effets qu’une intensification de la réglementation – de même que les dépenses accrues qui en résulteraient – auraient sur leurs entreprises, qui doivent se mesurer à d’autres au sein d’une économie mondiale. Les employeurs favorisaient une aide à l’observation pour les entreprises dans le cadre des dispositions d’exécution existantes. Les travailleurs eux-mêmes se souciaient principalement de l’accès aux mesures de protection que comporte la loi actuelle ainsi que de la crainte de représailles.

Depuis la promulgation de la LNE initiale, le gouvernement est au courant du besoin de mettre en équilibre les intérêts des travailleurs et ceux des employeurs. En 1968, au moment d’introduire la loi, le ministre du Travail a fait les commentaires suivants : [traduction] « quand il est question d’examiner les améliorations à apporter aux normes d’emploi, nous devons améliorer mais également maintenir un équilibre qui nous aidera à conserver nos industries et à en attirer de nouvelles dans la province »[245].

Cet exercice de mise en équilibre a été l’élément moteur des multiples modifications qui ont été apportées à la LNE au fil des ans. Le résultat est une loi qui énonce de vastes mesures de protection en matière d’emploi, mais qui les limite au moyen de règles et d’exemptions spéciales. Certaines de ses dispositions ne s’appliquent pas aux petites entreprises. Des règles ou des exemptions propres à un secteur particulier ont été promulguées pour certaines industries, comme l’agriculture, la construction, les préposés aux soins en établissement, ainsi que les restaurants et l’hébergement. Dans d’autres cas, il est possible que les travailleurs occasionnels, temporaires ou à temps partiel ne soient pas admissibles à certaines mesures de protection à cause d’un nombre d’heures insuffisant ou de la nature discontinue de leur emploi. Il en résulte un cadre législatif qui, selon certains, ne répond plus à son objectif, lequel consiste à offrir à l’ensemble des travailleurs un plancher de droits minimaux.

Dans l’intervalle, la lutte pour trouver le juste équilibre se poursuit. Comme il indiqué dans « Équité au travail » :

Que dire maintenant de l’argument voulant que la réglementation par l’État a aussi ses limites et que si elle impose un fardeau excessif aux entreprises et paralyse l’économie, nous serons tous dans une situation plus critique – les travailleurs vulnérables, leurs employeurs et le reste d’entre nous? Ce point n’est pas seulement une préoccupation légitime, il constitue une question cruciale. Néanmoins, la plupart des gens conviennent qu’à un moment donné, cette crainte doit être écartée, et on doit laisser les préoccupations morales ou normatives prendre le pas sur les inquiétudes économiques ou commerciales. À notre époque et dans un pays aussi riche et soucieux des aspirations morales que le Canada, nous ne pouvons t