A.    Introduction et contexte

Au cours des consultations préliminaires de la CDO dans le cadre de ce projet, l’accès à la loi, notamment en ce qui concerne les mécanismes de règlement des différends en vertu de la LPDNA, a figuré parmi les sujets ayant suscité le plus de préoccupations. Une impression forte s’est dégagée voulant que ces mécanismes soient coûteux, complexes et difficiles d’accès et que, par conséquent, les responsabilités et les droits conférés par la LPDNA ne soient pas exercés comme prévu. Les résultats de ces consultations initiales ont été confirmés par les réponses obtenues lors des consultations publiques de la CDO de l’automne de 2014 alors que les participants ont fait savoir que de profondes réformes dans ce domaine s’imposaient. 

Il ne faut pas oublier que l’accès efficace à la loi influe sur tous les autres aspects du régime de la capacité juridique, de la prise de décision et de la tutelle. Le manque d’accessibilité peut inciter des familles à entreprendre des démarches sans caractère officiel plus risquées pour résoudre leurs problèmes ou à mettre en œuvre des solutions improvisées qui ne sont pas conformes à l’intention du législateur. Il peut aussi amener à renoncer à faire respecter ses droits, ou encore porter les parties ayant un meilleur accès aux ressources nécessaires pour s’y retrouver dans les méandres administratifs à utiliser le système à mauvais escient à leurs propres fins. 

Les préoccupations concernant le bon exercice des droits et des responsabilités en vertu de la LCSS sont liées pour la plupart à la qualité des appréciations de la capacité en vertu de cette loi, ainsi qu’à la pertinence et à l’efficacité des protections procédurales au moment de la détermination de la capacité, notamment pour la communication de renseignements sur les droits aux personnes qui sont jugées incapables en vertu de cette loi. Ces préoccupations sont analysées en détail au chapitre V du présent rapport. Bien que des critiques détaillées aient été soulevées à l’égard de la CCC, comme la question toujours actuelle de savoir si elle est trop ou insuffisamment axée sur les droits prévus par la loi et l’utilité d’examiner les possibilités de recourir plus souvent à des modes de règlement extrajudiciaire des différends, on s’entend généralement pour dire que la souplesse des mécanismes de nomination de la CCC et sa qualité de tribunal administratif accessible qui rend des décisions rapides et relativement souples en font une solution appropriée. Le présent chapitre porte donc principalement sur les préoccupations qui sont liées aux processus de règlement des différends et d’exercice des droits en vertu de la LPDNA.

Tous les processus décisionnels relevant de la LPDNA, y compris les procédures de nomination des tuteurs et de modification et d’extinction des tutelles, ainsi que les dispositions relatives à la reddition de comptes et à la demande de directives, sont étroitement liés, tout comme les processus d’enquête administrative qui relèvent du mandat du TCP. Ils sont donc tous traités ensemble dans le présent chapitre en tant que mécanismes permettant d’accéder au droit. Le chapitre IX aborde des préoccupations particulières et des propositions de réforme relatives aux processus de nomination externe. Comme ces questions sont liées aux pouvoirs étendus des arbitres plutôt qu’aux mécanismes d’accès à la loi, elles sont traitées séparément bien qu’elles soient, bien entendu, interreliées.

 

B.    État actuel du droit en Ontario

Le règlement des différends et l’exercice des droits relatifs à la capacité juridique, à la prise de décision et à la tutelle se déroulent dans de nombreuses instances en Ontario, par notamment des lignes directrices et des procédures institutionnelles internes (par exemple, les bureaux de défense des droits des patients mis en place dans de nombreux hôpitaux), des mécanismes de plaintes sectoriels comme l’Ombudsman des services bancaires, et par des mécanismes officiels de traitement des plaintes proposés par les ordres de réglementation des professionnels de la santé. Toutefois, les mécanismes ontariens pour régler les différends et faire valoir ses droits en matière de capacité juridique et de prise de décision relèvent principalement de la CCC, de la Cour supérieure de justice, et du processus d’enquête sur des « conséquences préjudiciables graves » qui est du ressort du TCP. Ces mécanismes sont détaillés ci-dessous.

1.     Rôle de la CCC

Le mandat de la CCC relève d’un certain nombre de lois, dont la Loi sur la santé mentale, la Loi de 2004 sur la protection des renseignements personnels sur la santé et la Loi de 2006 sur le dépistage obligatoire par test sanguin, outre son rôle fondamental de surveiller l’application des lois ontariennes relatives à la capacité juridique et au consentement. Plus particulièrement, la CCC peut entendre les requêtes suivantes :

·       une requête en vue de réviser une constatation d’incapacité faite soit par un professionnel de la santé à l’égard d’un traitement[285], soit par un appréciateur relativement à l’admission dans un établissement de soins ou au consentement à des services d’aide personnelle fournis dans un foyer de soins de longue durée[286], soit par un évaluateur de la capacité relativement aux biens[287];

·       une requête en vue de nommer un représentant pour la prise de décision en ce qui a trait aux décisions à prendre en vertu de la LCSS[288];

·       une requête en vue d’autoriser un mandataire spécial à ne pas respecter les désirs exprimés antérieurement par une personne incapable alors qu’elle était capable[289];

·       une requête en vue de déterminer si un mandataire spécial agit en conformité avec les exigences de la LCSS en ce qui a trait à la manière dont les décisions doivent être prises[290];

·       une requête en vue d’obtenir des directives lorsque la bonne façon d’appliquer la LCSS relativement à la décision requise n’est pas claire[291];

·       une requête en révision de certaines décisions précises qui ont des répercussions considérables sur les droits de la personne, comme l’admission à un établissement aux fins de traitement et l’admission à l’unité de sécurité d’un établissement de soins[292].

Dans la pratique, la vaste majorité des requêtes que la CCC entend sont des révisions soit de décisions selon lesquelles une personne est incapable relativement à des traitements, soit de constatations voulant que la personne doive être admise, ou rester admise, à un établissement psychiatrique sur une base involontaire[293]. À de nombreux égards, les activités de la CCC demeurent axées principalement sur le droit de la santé mentale, comme en témoigne la composition et la culture de ce tribunal. 

Les membres de la CCC peuvent entendre des requêtes seuls ou en comités composés de trois ou cinq membres, notamment des avocats, des psychiatres et des représentants du public. Les Règles de pratique de la CCC favorisent une conception globale de l’admission de la preuve : la CCC peut « admettre toutes les preuves pertinentes à l’objet de l’instance » et elle peut décider de la forme dans laquelle la preuve est présentée[294]. La loi donne priorité aux règlements rapides : les audiences doivent commencer dans les sept jours qui suivent la réception de la requête, et les décisions doivent être rendues (et le résumé des motifs fourni aux parties) dans la journée qui suit la fin de l’audience[295]. Les décisions de la CCC sont susceptibles d’appel devant la Cour supérieure de justice sur des questions de droit et de fait[296]. 

L’efficacité de la CCC est assurée par les exigences de la LSM relatives aux conseils en matière de droits, qui sont exposées au chapitre V, et par l’offre considérable par AJO de services d’avocat gratuits aux personnes qui comparaissent devant la CCC, que détaille plus avant le présent chapitre.

2.     Rôle de la Cour supérieure de justice

La procédure de nomination des tuteurs et de modification et d’extinction des tutelles est exposée abondamment au chapitre IX et ne sera donc pas détaillée ici. Il y a deux méthodes pour obtenir une tutelle : une procédure de tutelle administrative sous régime législatif, qui s’applique aux personnes trouvées incapables en vertu de la partie III de la LSM ou de l’article 16 de la LPDNA, uniquement pour les questions liées aux biens; une procédure de nomination par les tribunaux pour les tutelles relatives aux biens ou à la personne qui peuvent être demandées par quiconque en vertu de l’article 22 ou de l’article 55 de la LPDNA respectivement. Actuellement, la plupart des tuteurs sont nommés par la procédure de tutelle sous régime législatif : la Cour supérieure de justice nomme de 200 à 260 tuteurs par an[297]. Il y a des procédures de règlement sommaire pour les requêtes en tutelle et en extinction de ces dernières, mais on y a rarement recours. Il faut se rappeler que, bien que les nominations de tuteurs et la modification et la révocation des ordonnances de tutelle puissent être relativement simples, on peut aussi chercher à obtenir de telles ordonnances dans le cadre de différends plus graves comportant, dans certains cas, la maltraitance ou une mauvaise utilisation de fonds. 

La Cour supérieure de justice exerce par ailleurs un rôle important pour contrôler les activités des mandataires spéciaux et résoudre les problèmes d’interprétation. Elle peut en particulier entendre les requêtes en reddition de tout ou d’une partie des comptes des tuteurs ou des procureurs aux biens. Elle a le pouvoir général de « donner des directives sur toute question soulevée relativement à la tutelle ou à la procuration » [nous soulignons] relative aux biens ou au soin de la personne[298].

Il est intéressant de remarquer que la Cour a des pouvoirs étendus de redressement lorsqu’elle est saisie de requêtes en vue d’obtenir des directives ou de requêtes en reddition de comptes. Sur requête en vue d’obtenir des directives, le tribunal peut « donner les directives qu’il juge être dans l’intérêt de l’incapable et des personnes à sa charge et être compatibles avec la présente loi[299] ». Lorsqu’elle approuve les comptes d’un procureur par exemple, elle peut ordonner au TCP de présenter une requête en tutelle ou en attendant le règlement de la requête, le nommer temporairement ou suspendre la procuration; elle peut aussi ordonner l’évaluation du mandant ou l’extinction de la procuration. De même, en cas de requête en reddition des comptes d’un tuteur, la Cour peut suspendre la tutelle et nommer temporairement le TCP ou une autre personne à titre de tuteur en attendant le règlement de la requête, rajuster la rémunération du tuteur ou mettre fin à la tutelle[300].
 

3.     Enquêtes du TCP

Les plaintes de nature administrative et les pouvoirs d’enquête prévus dans la LPDNA constituent une partie importante du système mis en place en Ontario pour traiter les questions liées à la capacité juridique, à la prise de décision et à la tutelle, et les intervenants sont convaincus de leur grande utilité. Il faut noter que la fonction d’enquête du TCP représente un progrès considérable sur ce que l’on trouve dans beaucoup d’autres administrations qui ne se sont pas dotées de pouvoirs d’enquête administrative pour traiter spécifiquement de questions liées à la capacité juridique et à la prise de décision et qui ont choisi plutôt de s’en remettre entièrement aux procédures judiciaires pénales et civiles. Par ailleurs, bon nombre d’administrations ont adopté des lois sur la protection des adultes qui instituent de vastes pouvoirs d’intervention dans les affaires des adultes, qu’ils soient juridiquement capables ou incapables : la CDO considère que certaines des discussions entourant les pouvoirs de traitement des plaintes et d’enquête du TCP proviennent soit d’une confusion entourant la nature d’un régime plus vaste, soit d’un désir d’en instaurer un.

D’après les articles 27 et 62 de la LPDNA, le TCP a le devoir et le pouvoir d’enquêter « sur toute allégation selon laquelle une personne est incapable » de gérer ses biens ou de prendre soin d’elle-même, si « des conséquences préjudiciables graves se produisent ou peuvent se produire en conséquence ».

La LPDNA confère au TCP des pouvoirs discrétionnaires assez importants quant à la conduite de l’enquête, ainsi que des pouvoirs d’entrée et d’accès à des dossiers aux fins de l’enquête[301]. 

Si, par suite de son enquête, le TCP a des motifs raisonnables de croire qu’une personne n’a plus la capacité juridique et que des conséquences graves – selon la définition de la loi – se produisent ou peuvent se produire, il doit présenter au tribunal une requête en tutelle temporaire. Le tribunal peut le nommer tuteur pendant une période d’au plus 90 jours et peut suspendre pendant la période de la tutelle temporaire les pouvoirs d’un procureur qui détiendrait une procuration. L’ordonnance doit préciser les pouvoirs et toutes les conditions liées à la tutelle temporaire. À la fin de cette période, le TCP peut permettre la fin de la tutelle, demander au tribunal une prolongation ou bien une ordonnance de tutelle perpétuelle. 

Il convient de souligner le lien entre les fonctions relatives aux plaintes et aux enquêtes et la possibilité d’une tutelle exercée par le TCP : la seule mesure que le TCP est habilité à prendre à la suite d’une enquête est une requête en tutelle temporaire qui, malgré sa temporalité, constitue néanmoins une intervention très lourde dans la vie de la personne touchée. C’est pourquoi la loi ne prend en considération implicitement que des enquêtes portant sur les questions les plus graves.

En 2013-2014, le TCP a reçu plus de 10 000 communications écrites, dont la plupart ont été renvoyées à d’autres services, y compris le Bureau d’évaluation de la capacité, des avocats du secteur privé, les centres d’accès aux soins communautaires, des médecins, les services policiers ou d’autres organismes d’application de la loi, en vue de mesures appropriées. Deux cent trente-neuf enquêtes ont été ouvertes : 61 ont entraîné la nomination du TCP comme tuteur aux biens en vertu des dispositions de la LPDNA relatives à la tutelle légale; 78 ont été renvoyées à d’autres sources d’aide, dont les familles, les organismes communautaires et les services policiers; 63 ont abouti à la conclusion qu’une requête en tutelle temporaire n’était pas nécessaire selon le critère de détermination de la capacité; 3 dossiers ont été fermés pour d’autres motifs comme le décès de la personne prétendue incapable; dans 8 cas, des requêtes ont été présentées à la cour en vue d’une tutelle exercée par le TCP[302].
 

C.    Sujets de préoccupation

1.     Accès à la loi 

 [traduction] Dans ses observations écrites, le MHLC [Mental Health Legal Committee] insiste sur l’importance cruciale de l’accès à la loi. Peu importe à quel point la loi est bien rédigée, elle est futile si les droits ne sont pas communiqués réellement et si la personne touchée n’a pas d’accès pratique à un avocat[303].

Une étude commandée par la CDO à l’ARCH Disability Law Centre souligne le lien étroit entre les mécanismes de règlement des différends et des principes comme la dignité et l’accessibilité.

[traduction] Quelles que soient les formes que revêtent les mécanismes de règlement des différends, il est essentiel de faire en sorte qu’ils respectent les principes d’accessibilité, lesquels exigent des mesures de protection à l’égard de la capacité juridique pour les personnes handicapées. Il faudrait envisager des mesures de soutien pour aider les personnes ayant des difficultés liées à la capacité à avoir accès aux mécanismes de règlement des différends et à les utiliser. Ces mécanismes doivent donc être conçus de manière à respecter le principe inhérent de dignité et de valeur, qui exige des mécanismes efficaces permettant de soulever des préoccupations à propos d’abus ou de maltraitance et d’obtenir réparation. Tout au moins, ils doivent être fournis en temps utile, les personnes ayant des difficultés liées à la capacité doivent pouvoir s’y retrouver et les utiliser facilement, et ils doivent être fournis gratuitement aux personnes à faible revenu[304].

Lors des consultations de la CDO,