A. Quel est le propos visé par le projet de la CDO? 

Recevoir du soutien lors de la prise de décisions est naturel dans la vie quotidienne. Souvent, les membres de notre famille ou nos amis demandent des conseils lorsqu’ils doivent faire un choix. Il est rare qu’on prenne une décision seul. Les fournisseurs de service, par exemple les conseillers financiers, fournissent eux aussi des renseignements à leurs clients et leur dispensent des conseils dans leur domaine d’expertise. C’est en ce sens que l’activité qui sous-tend les décisions de toute personne devient inévitablement dynamique, selon son propre choix. Il existe néanmoins des circonstances dans lesquelles des adultes devront, en vertu de la loi, avoir recours à une autre personne qui prendra des décisions en leur nom. Le projet de la Commission du droit de l’Ontario (CDO) vise l’une de ces circonstances.

Le REEI est un instrument d’épargnes à long terme créé par le gouvernement fédéral et destiné aux personnes handicapées. En vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu (LIR), un adulte peut ouvrir un REEI pour lui-même et décider des modalités du régime à titre de « titulaire de REEI ». La LIR prévoit cependant que lorsqu’un adulte « n’a pas la capacité de contracter un régime d’épargne-invalidité » avec une institution financière qui émet des REEI, une autre personne peut légalement être autorisée à agir à titre de titulaire du REEI[1]. C’est ainsi qu’une institution financière peut refuser de conclure les modalités d’un REEI avec un bénéficiaire qui ne satisfait pas au critère de la common law sur la capacité de contracter. En outre, un adulte ou une personne intéressée, comme un membre de la famille, peut estimer qu’un adulte n’a pas la capacité juridique requise pour conclure un REEI, et souhaiter nommer un titulaire de REEI avant de s’adresser à une institution financière.

La LIR ne prévoit aucun processus de nomination de titulaire de REEI pour les bénéficiaires adultes. Elle exige plutôt qu’un tuteur, un procureur ou une autre personne légalement autorisée soit nommé en vertu des lois provinciales. En Ontario, la Loi sur la prise de décisions au nom d’autrui, 1992 (LPDNA) régit la nomination de tuteurs et procureurs aux fins de la gestion des biens[2]. Ce processus a cependant causé des préoccupations aux adultes et à leurs familles et amis qui éprouvent des difficultés à mettre en place un REEI à cause des exigences de la LPDNA. À titre d’exemple, des adultes ont été incapables de nommer un titulaire de REEI au moyen d’une procuration, car ils n’atteignaient pas le seuil de capacité prévu par la LPDNA qui leur aurait permis de le faire. De plus, les exigences d’application pour la tutelle sont perçues comme hors de proportion avec la nomination d’un titulaire de REEI à cause des coûts, du temps et des répercussions possibles sur le bien-être de l’adulte qui y sont associés.

Au cours de son projet, la CDO a entendu les témoignages d’une gamme de personnes et d’organismes qui, croyant que la situation énoncée ci-dessus pourrait être redressée et que la participation au programme pourrait être améliorée, désiraient que soit mis en place un processus de rechange simplifié, abordable, facile d’utilisation et étroitement centré sur le REEI. Le présent rapport comble ces aspirations en recommandant la création d’un processus simplifié de nomination d’un représentant légal REEI pouvant agir à titre de titulaire de REEI pour les bénéficiaires de l’Ontario. 

Le Conseil des gouverneurs du CDO a approuvé le présent rapport en juin 2014.


B.      Nos recommandations

Nous nous efforçons de formuler des recommandations pragmatiques et d’atteindre un équilibre approprié entre les droits des adultes handicapés, les risques d’exploitation financière et les intérêts d’autres intervenants importants qui pourraient être affectés. 

La Commission du droit de l’Ontario recommande que le gouvernement de l’Ontario mette en œuvre un processus qui permettrait aux adultes de nommer personnellement un représentant légal REEI pour ouvrir un REEI et en gérer les fonds[3]. Lorsque des inquiétudes existent au sujet de leur capacité de conclure les modalités d’un REEI avec une institution financière, les adultes qui n’ont pas de procureur ou de tuteur aux biens pourront accéder au processus. 

La CDO recommande que les critères pour octroyer une telle nomination personnelle soient fondés sur la définition de capacité juridique pour octroyer une procuration selon la common law. Cependant, si le gouvernement de l’Ontario croit que ces critères ne sont pas suffisamment souples pour améliorer l’accès au REEI, nous recommandons qu’ils soient fondés sur l’article 8(2) de la Representation Agreement Act, une loi de la Colombie-Britannique[4]. Nous recommandons qu’une fois nommé, un représentant légal REEI jouisse des mêmes pouvoirs qu’un procureur aux biens en vertu de la Loi sur la prise de décisions au nom d’autrui, 1992, si applicable, et qu’il soit tenu à la même obligation de diligence. 

Nous formulons également des recommandations sur les questions découlant du processus décrit ci-dessus, par exemple : qui serait admissible à devenir un représentant légal REEI, comment les tiers peuvent être assurés de la certitude et de l’irrévocabilité d’une transaction et quelles mesures peuvent être mises en place pour protéger efficacement les adultes contre les risques d’exploitation financière. 

Une liste exhaustive de nos recommandations apparaît au chapitre V, à la page 59.

 

C. L’éclosion de notre projet

1.     La demande du gouvernement de l’Ontario

Le présent projet est issu d’une demande du gouvernement de l’Ontario à la CDO. En ce moment, la CDO poursuit un projet de grande envergure, étalé sur plusieurs années, qui examine exhaustivement les lois de l’Ontario liées à la capacité juridique, à la prise de décisions et à la tutelle. Reconnaissant la valeur de nos travaux dans ces domaines, le gouvernement de l’Ontario a demandé à la Commission du droit de l’Ontario :

« … d’entreprendre un examen supplémentaire centré sur les moyens d’améliorer la participation au REEI des adultes souffrant de handicaps mentaux ou liés au développement[5]. »

Le Conseil des gouverneurs de la CDO a approuvé ce projet en avril 2013. Le gouvernement de l’Ontario a rendu publique sa demande, ainsi que l’accord de la CDO d’exécuter le projet, dans son budget de mai 2013 intitulé Un Ontario prospère et équitable. 

La genèse de ce projet a cependant des justifications plus anciennes que la participation de la CDO. Elles sont brièvement expliquées ci-dessous. 

 

2.     L’examen de 2011 du REEI par le gouvernement fédéral et les activités subséquentes

Le REEI est un programme fédéral d’avantages devenu accessible en décembre 2008. Le REEI est semblable à d’autres régimes enregistrés d’épargnes. Il est régi par la LIR et offert par des institutions financières participantes, telles que les banques et les caisses populaires, au même titre que les services d’investissements courants.

Pour qu’un REEI soit ouvert, un « titulaire de REEI » doit entrer en contrat avec une institution financière. Les bénéficiaires majeurs peuvent être titulaires de REEI pour leur propre REEI. La LIR prévoit cependant que, lorsqu’un adulte « n’a pas la capacité de contracter un régime d’épargne-invalidité », un autre « responsable » doit agir en son nom à titre de titulaire du REEI[6]. Or, la LIR ne prévoit aucun processus de nomination d’une personne pouvant agir à titre de titulaire de REEI. Tel que mentionné ci-dessus, cette personne devra plutôt être nommée en vertu de lois provinciales distinctes.

En 2011, le gouvernement fédéral a effectué un examen du programme de REEI. Au cours dudit examen, des adultes et leurs familles ont exprimé leurs préoccupations concernant les processus existants au sein des ressorts provinciaux, en ce qui concerne la désignation d’un titulaire de REEI. Le gouvernement fédéral a réagi à ces préoccupations en mettant en place un recours provisoire permettant à un parent, à l’époux ou au conjoint de fait du bénéficiaire d’agir à titre de responsable dans un cas où, selon l’établissement financier, « il y a doute » quant à la capacité du bénéficiaire de contracter un REEI[7]. Cependant, les mesures du gouvernement fédéral cesseront de s’appliquer à la fin de l’année 2016.

Certains intervenants ont demandé au gouvernement fédéral de modifier de façon permanente la LIR de sorte qu’elle aborde l’objet du présent projet, parce qu’ils avaient des craintes quant au traitement uniforme du REEI, en tant qu’avantage du gouvernement fédéral à l’échelle du pays. Ils allèguent que le gouvernement fédéral a le pouvoir constitutionnel de régir la question de la représentation juridique du REEI en raison de son caractère essentiel pour le recours à un régime législatif efficace à l’échelle nationale. Ces intervenants citent également des exemples tirés du Régime de pensions du Canada (RPC) et de la Sécurité de la vieillesse (SV), en vertu desquels le gouvernement fédéral administre la nomination de représentants pour les personnes déclarées incapables de gérer leurs paiements[8].

Au cours de l’examen du REEI de 2011, le gouvernement fédéral a tenu des consultations exhaustives afin de tenir compte de cette proposition. Il a cependant déclaré que l’enjeu était, selon lui, de ressort provincial. Le gouvernement fédéral a suggéré, dans le Plan d’action économique de 2012, que les provinces et les territoires élaborent des « solutions appropriées à long terme pour régler les problèmes de représentation juridique dans le cas des REEI[9] ». De plus, on y incite certaines provinces et certains territoires, notamment l’Ontario, à « déterminer si des procédés simplifiés leur conviendraient[10] ».

L’année suivante, soit en avril 2013, le ministre des Finances a demandé au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce (le Comité sénatorial) d’étudier la capacité des particuliers à se prévaloir d’un REEI, notamment en ce qui concerne la représentation légale et la capacité des particuliers à conclure un contrat[11]. Le Comité sénatorial a entendu des témoignages sur le partage des pouvoirs entre le fédéral et les provinces pour gérer la question au cœur du présent projet et sur d’autres obstacles à l’accès au REEI.

Dans son rapport intitulé Le régime enregistré d’épargne-invalidité : pourquoi n’est-il pas plus utile?, le Comité sénatorial déclare qu’« il n’est pas en mesure d’analyser de manière approfondie l’efficacité des procédures provinciales et territoriales… actuellement en vigueur » en se fondant sur les témoignages entendus[12]. Qui plus est, « le comité n’est pas certain qu’un formulaire fédéral du type décrit par certains des témoins résoudrait le problème posé par la représentation juridique et la capacité légale en matière de REEI[13] ».

Le Comité sénatorial presse les provinces et territoires qui n’ont pas encore examiné leur législation en la matière de le faire rapidement et recommande que « le gouvernement fédéral continue de travailler avec les provinces et les territoires à améliorer l’accès au programme[14] ». Le Comité sénatorial recommande également, si les mesures fédérales temporaires expirent avant que les provinces et territoires aient tous modifié leur cadre législatif, que « le gouvernement [fédéral] devrait […] étudier deux options : la faisabilité d’autres propositions visant à assurer l’accès au programme de REEI et la possibilité de prolonger les mesures temporaires existantes[15] ». En mars 2013, le ministre fédéral des Finances s’est adressé par écrit aux premiers ministres de l’Ontario et des autres provinces et territoires pour soulever cette question compte tenu de leurs processus existants.

Tel que nous l’avons indiqué précédemment, le gouvernement de l’Ontario a demandé à la CDO d’entreprendre le présent projet dans le but de formuler des recommandations de réforme dans cette province. Le gouvernement fédéral constate, dans son Plan d’action économique de 2014, que certaines provinces ont mis en place des processus simplifiés ou ont indiqué que leur système était déjà suffisamment souple pour répondre aux inquiétudes des bénéficiaires du REEI. Il a également exprimé avoir apprécié les efforts de collaboration avec la CDO récemment déployés par le gouvernement de l’Ontario dans le cadre du présent projet[16].

 

D. La portée du projet

La portée du projet de la CDO a été étroitement définie de manière à cerner un obstacle à l’accès au REEI en particulier : la nomination d’un représentant légal REEI pour les bénéficiaires de l’Ontario qui ont besoin qu’une autre personne prenne des décisions au sujet de leur REEI.

 

1.     Recommandation d’un processus simplifié pour le ressort