A.    Introduction

Pour plusieurs utilisateurs, le système de justice familiale de l’Ontario fonctionne. Les familles à niveau de conflit faible qui peuvent trouver une solution sans intervention approfondie peuvent juger le système adapté et efficace. Ceux qui peuvent se permettre l’assistance juridique peuvent aussi trouver une solution en temps voulu, quoiqu’à coûts importants. Même les victimes de violence familiale et les familles éprouvant plusieurs problèmes qui reçoivent des services familiaux (multidisciplinaires), des services juridiques et un soutien personnel peuvent être en mesure de régler leurs problèmes efficacement, quoique le système juridique puisse avoir une capacité limitée de régler d’autres problèmes non résolus après avoir terminé son travail initial. Il faut aussi souligner que les personnes déraisonnables dans un conflit à niveau élevé ne seront peut‑être jamais satisfaites des services, même si le système de justice comporte les meilleures ressources et est le mieux conçu, ce qui peut toucher de façon défavorable les participants raisonnables.

La plupart des propositions de réforme partent de la prémisse que la représentation complète par avocat dans les séparations et divorces contestés n’est pas une option viable financièrement et/ou n’est pas nécessaire. L’orientation des utilisateurs vers les solutions extrajudiciaires, dans les cas qui s’y prêtent, est un thème qui revient constamment. Nous savons aussi que l’injection de fonds considérables est improbable dans le contexte actuel et nous avons donc divisé nos recommandations en deux types : celles qui nécessitent peu de financement, qui n’en nécessitent aucun ou qui réorienteraient des fonds d’aspects actuels du système vers d’autres aspects susceptibles d’être plus efficaces (les réformes « à court terme ») et celles qui, selon nous, sont nécessaires pour que le système soit vraiment efficace et en mesure de répondre à la diversité des parties en droit de la famille (« les réformes fondamentales »). 

Quoiqu’il soit trop tôt pour procéder à une évaluation de l’effet des réformes 2010‑2011, nous pouvons formuler certaines observations générales. 

L’efficacité du système demeure une source de préoccupations. Le système de justice familiale et les programmes familiaux de l’Ontario sont difficiles à décortiquer, ils sont complexes et fragmentés pour de nombreuses raisons, notamment la compétence partagée entre les ordres de gouvernement fédéral et provinciaux, un budget d’aide juridique limité ainsi qu’un processus judiciaire qui n’a pas été suffisamment révisé et dont les participants semblent souvent à court de personnel ou de ressources.

Selon une prémisse majeure des réformes de la justice familiale 2010‑2011, davantage de personnes dans le cadre de conflits à faible niveau peuvent être orientées vers le règlement extrajudiciaire des différends ou vers le règlement des aspects contestés au début du processus judiciaire. Dans un avenir prévisible, il faudra que soient clarifiés l’effet de l’information préliminaire, le Programme d’information obligatoire, le rôle accru des coordonnateurs des services d’information et d’orientation, le rôle des agents de règlement des différends et l’expansion de la médiation subventionnée. Par exemple, les avocats qui connaissent bien le système ne croient pas que le Programme d’information obligatoire fera une grande différence[369].  

Il se peut que le système ne dispose pas des moyens d’orienter les personnes dans le cadre de conflits à niveau élevé vers le règlement extrajudiciaire des différends. Les parties demeurent libres de s’adresser aux tribunaux et, en raison d’un manque de représentation par avocat abordable, s’y présentent souvent comme parties non représentées. Nous ignorons dans quelle mesure les guides sont utiles ou si les lignes directrices portant sur les parties non représentées aident les juges ou ont un effet bénéfique pour les parties[370]. Le processus judiciaire demeure donc peut‑être lent pour tous les utilisateurs. 

Il est facile de comprendre pourquoi des outils ont été élaborés pour les utilisateurs les plus vulnérables dans le système ontarien ou ont été élaborés afin de libérer des ressources pour ces utilisateurs. Selon les examens effectués par les experts du droit de la famille et les enquêtes auprès des participants, il n’en demeure pas moins que beaucoup trop d’utilisateurs sont oubliés et luttent pour trouver un accès à la justice même avec les ressources qui leur sont offertes. À l’exception du Programme des agents de soutien dans le contexte de la Cour de la famille et de l’accroissement du rôle des coordonnateurs des services d’information et d’orientation, les réformes 2010‑2011 ne s’appuient pas expressément sur les « intermédiaires de confiance », qui peuvent faire le pont entre les organismes communautaires ouverts à tous et l’assistance juridique[371], et elles n’assouplissent pas non plus les critères d’admissibilité à l’aide juridique, deux éléments qui préoccupent les parties défavorisées. Nous soulignons que le renforcement des Centres d’information sur le droit de la famille, la médiation liée à la cour, les avocats de service et la prestation de services d’aide juridique par l’entremise des Centres de service de droit de la famille sont reliés aux tribunaux et exigent des personnes vulnérables qu’elles se rendent au palais de justice. 

En ce qui concerne les points d’entrée comme sources d’information préliminaire, de conseils sommaires et d’orientation, le manque de continuité des services juridiques peut faire en sorte qu’il est difficile d’orienter les personnes vers une certaine voie. De nombreuses propositions de réformes dans le domaine du droit de la famille et dans le domaine du droit civil en général mettent l’accent sur la prestation des services juridiques aux personnes à faible et à moyen revenu qui ont des « besoins juridiques non comblés ». 

Nous soulignons qu’il n’existe aucune définition exacte des expressions « besoin d’assistance juridique », « besoin juridique »[372] et « accès à la justice civile ». De nombreux facteurs peuvent causer des « besoins juridiques non comblés ». On parle souvent de « besoins juridiques non comblés » pour faire référence aux personnes à faible revenu qui ne peuvent pas se payer une assistance juridique privée et qui ne sont pas admissibles aux services d’aide juridique subventionnés. Toutefois, les personnes à revenu plus élevé peuvent aussi avoir des « besoins juridiques non comblés » si elles ne peuvent avoir accès aux services juridiques, par exemple parce qu’il n’y a pas d’avocats familialistes, ou très peu, dans leur région. De plus, l’« accès à la justice civile » ne concerne pas seulement le caractère abordable et/ou l’accessibilité de l’assistance juridique, mais aussi l’accès à un processus qui peut rendre des décisions au moment opportun[373].  

Aux fins du présent rapport, nous mentionnons les facteurs suivants qui peuvent, par exemple, être pertinents pour les besoins juridiques : 

  • la complexité de l’affaire (à l’égard des faits, du fond du droit, de la procédure ou de l’urgence d’un règlement rapide);
  • l’importance de l’affaire;
  • la possibilité d’autres modes de règlement des différends;
  • la symétrie du processus et la mesure dans laquelle il est contradictoire;
  • la capacité de la personne de s’y retrouver dans le système sans l’assistance d’un avocat ou avec une assistance, sans représentation complète. En pratique, cette capacité peut être liée, par exemple :
    – au niveau de conflit et aux aspects émotionnels de l’affaire;
    – au niveau de scolarité et de connaissance des termes juridiques d’une personne;
    – aux compétences et aptitudes en communication d’une personne;
    – à la langue et aux besoins d’interprétation d’une personne;
    – aux aspects culturels;
    – à la maladie, l’invalidité et la santé mentale;
    – aux contraintes de temps causées par le travail et le soin des enfants ou de membres âgés de la famille;
  • les frais juridiques par rapport au revenu et aux avoirs de la personne. 

Il faut tenir compte de ces facteurs lorsqu’on détermine la façon dont le système de justice familiale doit répondre aux besoins en droit de la famille d’une personne. À la lumière de l’importance des questions et du contexte émotionnel, les besoins juridiques dans les affaires de droit de la famille sont souvent marqués, quoique cela ne signifie pas que l’assistance juridique doive toujours être étendue et coûteuse. Le système de justice familiale nécessite néanmoins des investissements constants et importants afin de répondre aux besoins juridiques familiaux. L’ancien procureur général de l’Ontario a reconnu que malgré ses éléments solides, le système juridique familial ontarien a besoin d’un renforcement et d’amélioration importants[374]. Il a expliqué en novembre 2009 que [traduction] « pour un bon nombre de personnes, le système n’est pas abordable, il est trop lent et il met beaucoup trop les parties en opposition, de sorte qu’il s’agit d’un système qui a vraiment besoin d’un changement structurel majeur ». Il a ajouté que le système a besoin d’une moins grande quantité de papier et d’un moins grand nombre d’étapes et qu’il doit procurer plus rapidement des résultats aux parties[375]. 

Lorsque l’assistance juridique privée, nécessaire pour régler une affaire, n’est pas abordable pour les personnes à faible revenu, il peut y avoir un « besoin d’aide juridique ». La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme, qui a accepté le droit à un conseiller juridique dans certaines affaires de droit civil et de droit de la famille, peut fournir certaines indications[376]. Les examens sur l’aide juridique portent aussi sur l’ampleur des besoins d’aide juridique et tentent dans une certaine mesure de la déterminer[377]. 

Le Rapport Mamo constituait l’étude la plus exhaustive entreprise à l’égard du système judiciaire familial en Ontario. Cette étude était fondée sur l’examen de 437 dossiers de la cour en matière familiale qui ont été fermés entre 2003 et 2005, avant les réformes les plus récentes[378]. Le rapport fait ressortir de nombreuses difficultés pour les utilisateurs et les travailleurs, difficultés qui ont souvent trait aux besoins juridiques non comblés.

Les consultations publiques (encore une fois, tenues avant les réformes récentes) confirment l’analyse du Rapport Mamo. De nombreux citoyens ontariens qui ont participé aux consultations tenues en 2010 par la Commission du droit de l’Ontario sur le droit de la famille estimaient ne pas avoir leur mot à dire en raison du manque de transparence de tous les services, de la complexité des procédures juridiques, de la position inégale des experts en droit et des clients, des contraintes financières causées par le système juridique et des procédures contradictoires qui causaient une orientation qu’ils ne voulaient pas ou à laquelle ils ne participaient pas suffisamment[379]. Le Rapport À l’écoute de l’Ontario a démontré que les Ontariens à faible et à moyen revenu en particulier éprouvent des difficultés à obtenir l’accès à la justice[380]. La couverture populaire du système fait ressortir les difficultés auxquelles font face les parties en matière familiale[381]. Les juges expriment leurs propres frustrations relativement au système[382]. 

Il ne manque pas d’idées sur la façon d’améliorer le système. Par exemple, la Middle Income Access à Civil Justice Initiative de l’Université de Toronto fait référence à des possibilités d’amélioration des services juridiques pour les personnes à moyen revenu (et aussi à faible revenu) qui ne sont actuellement pas admissibles aux services d’aide juridique. On parle notamment de modifications relatives aux services juridiques[383] et à l’égard du processus décisionnel : le recours à la médiation, les tribunaux administratifs et la réforme judiciaire (fondée sur la proportionnalité, la [traduction] « déjudiciarisation et la répartition », la simplification, la gestion des causes et la technologie). 

Dans cette section, nous formulerons des recommandations qui peuvent être appliquées au moyen de peu de fonds ou de la réaffectation de fonds et qui peuvent s’appuyer sur des structures et programmes actuels.

Nous sommes conscients du fait que les recommandations peuvent toucher plusieurs organismes, dont le ministère du Procureur général, Aide juridique Ontario, le Barreau du Haut‑Canada, les divers tribunaux et organismes communautaires, dont chacun a un mandat et des compétences précis. En outre, le gouvernement fédéral joue un important rôle dans l’accès à la justice familiale en Ontario. Dans certains cas, il est difficile de déterminer celui qui devrait assumer la responsabilité. Nous recommanderons souvent que ce soit le ministère du Procureur général, ce qui devrait garantir le financement, la coordination et la répartition des services dans le cadre de son mandat. Mais nous reconnaissons que d’autres organismes peuvent aussi avoir une responsabilité ou, à la lumière de leur expertise et de leur mandat de base, peuvent être encore mieux placés pour mettre en œuvre certaines des recommandations.

Dans une certaine mesure, la fragmentation des services juridiques familiaux que nous décrivions précédemment découle de la diversité des compétences, des mandats et des budgets. Par exemple, Aide juridique Ontario et EJCO ont le mandat et l’expertise spécifique nécessaires pour élaborer des outils d’information qui bénéficient aux personnes à faible revenu à qui s’applique la Loi de 1998 sur les services d’aide juridique. Il peut s’agir de documents rédigés en langage courant, de services téléphoniques et de services en ligne. Le ministère du Procureur général peut élaborer des services similaires pour tous les utilisateurs du système de justice familiale. Les tribunaux de la famille peuvent élaborer des guides rédigés en langage courant à l’intention des parties se représentant elles‑mêmes et offrir de l’aide pour qu’elles remplissent les formulaires. Le Barreau du Haut‑Canada peut élaborer des documents d’aide aux utilisateurs et aux avocats, par exemple en matière de services juridiques dégroupés. Pro Bono Law Ontario peut offrir des documents d’information ou des guides qui ont été élaborés au Canada ou par des organismes semblables dans d’autres territoires. Il faut rationaliser la prestation de ces services afin d’éviter les dédoublements.   

Nous aborderons ci‑après les recommandations relatives aux points d’entrée et à leurs rôles précis à l’égard : 

  • de la prestation d’information et de conseils;
  • de l’accès aux services juridiques;
  • du règlement extrajudiciaire des différends et du règlement judiciaire des différends;
  • des besoins propres aux groupes dans la société pluraliste de l’Ontario;
  • de la nécessité d’une plus grande connaissance au sujet des parties dans le système.

 

B.    La prestation d’information et de conseils 

1.     Introduction