I. Introduction
L’institution qu’est la famille occupe une place majeure au sein de la société canadienne. Les personnes en situation de rupture familiale font souvent face à de nombreux problèmes, non seulement sur le plan juridique, mais aussi notamment sur les plans économique et psychologique. Le système juridique doit pouvoir répondre aux besoins des familles qui ont besoin d’aide; toutefois, trop souvent, le système ne fait qu’ajouter à leurs difficultés. Le projet de la CDO sur le processus en droit de la famille a comme but, en mettant l’accent sur les points d’entrée au système, la recommandation de façons de simplifier le système et de le rendre plus efficace et adapté à la diversité des familles qui font face à la rupture. Nous croyons que les débuts d’un problème en droit de la famille sont souvent cruciaux pour le mode de résolution d’un conflit familial. Notre projet s’appuie sur les réformes mises en œuvre au cours des deux dernières années par le ministère du Procureur général et d’autres organismes comme Aide juridique Ontario et prend en considération les nombreuses études et réformes proposées par des tiers qui se sont penchés sur ce domaine.
Le Rapport préliminaire suit plusieurs autres documents publiés par la Commission du droit de l’Ontario, y compris un document d’options en 2009, un document de consultation en 2009 et un document en 2010 énonçant les résultats des consultations. Dans ce Rapport préliminaire, nous formulons des recommandations à court terme, comprenant que le financement nécessaire à des changements plus fondamentaux pourrait être limité dans un proche avenir, ainsi que des recommandations à long terme, qui se veulent plus fondamentales. On peut se renseigner sur la façon de formuler des commentaires à l’égard de ce Rapport préliminaire en consultant la Partie VI : Prochaines étapes.
II. Portrait de la famille ontarienne
Pour réformer efficacement le système de droit de la famille, il est essentiel de comprendre les divers genres de familles qui existent aujourd’hui en Ontario. De même, les différentes formes et pratiques des familles reflètent le pluralisme contemporain en Ontario. Au cours des dernières décennies, la composition de la population ontarienne a changé considérablement. Les changements ont trait à des changements sociaux généraux, comme la modification des relations entre hommes et femmes, l’urbanisation, l’augmentation de la mobilité, le vieillissement de la population et l’immigration. La composition ethnique et religieuse de la province s’est diversifiée. La rupture de la famille peut découler et déclencher par ailleurs d’autres problèmes, en ce qui concerne l’endettement, le logement, l’emploi et la santé (mentale). Les personnes vulnérables dans un contexte de rupture familiale ont souvent besoin de plusieurs services à la famille.
Le système de justice familiale devra répondre de façon souple aux diverses situations qui peuvent naître de la rupture de la famille tout en respectant les droits de la personne et les exigences constitutionnelles, procurer de la sécurité aux victimes d’agression et de violence et tenir compte des liens entre les problèmes familiaux, notamment juridiques.
III. Le système du droit de la famille : vue d’ensemble et points d’entrée
Le système de justice familiale en Ontario est fragmenté et complexe. Pour de nombreux utilisateurs, l’organisation des divers tribunaux de la famille, la prestation d’information et de services juridiques, les diverses formes de règlement extrajudiciaire des différends et les services à la famille peuvent constituer un véritable labyrinthe.
Sous le thème des quatre piliers de la réforme de la justice familiale au cours des deux dernières années, on a étendu certains services partout dans la province, tandis que de nouveaux programmes ont été lancés. Le palais de justice joue un rôle fondamental dans les réformes, quoique les réformes aient comme objectifs importants de procurer davantage d’information aux familles en rupture et d’orienter les personnes vers un mode de règlement des différends à niveau de conflit moindre ou extrajudiciaire. Aide juridique Ontario a aussi établi de nouveaux services de même qu’un programme d’information en ligne. Nous approfondirons ces réformes.
Dans ce chapitre, nous décrivons le système actuel, mettant l’accent sur l’importance des points d’entrée, et nous indiquons ce que nous croyons être les avantages et les difficultés du système. Nous nous concentrons sur la prestation de renseignements préliminaires, l’accès aux services juridiques, la façon dont des facteurs comme la violence familiale, les niveaux élevés de conflit et d’autres formes de complexité influencent « le cheminement dans le système », ainsi que sur les formes de règlement des différends.
Nous concluons que même si l’information ne manque pas, on ignore si elle est aussi efficace que possible. En particulier, il est difficile d’avoir accès à l’information en ligne. Les sites Web récemment lancés comme le site Web du Programme d’information sur le droit de la famille (PIDF) et celui d’Éducation juridique communautaire Ontario (EJCO) peuvent offrir des points d’entrée (points centraux d’information) plus accessibles aux utilisateurs.
De nombreuses personnes n’ont pas accès aux services juridiques en raison des coûts élevés et des critères d’admissibilité rigoureux à l’aide juridique. Par conséquent, de nombreuses parties en droit de la famille sont sous‑représentées ou pourraient être admissibles à une certaine assistance juridique, sans représentation complète. De plus en plus, les personnes à faible revenu et à revenu moyen peuvent avoir accès à des services juridiques « dégroupés » ou « à mandat limité » de la part d’avocats du secteur privé, obtenant conseils et représentation à l’égard de certains aspects de leurs affaires, mais non pas sur d’autres. Les mandats limités font naître certaines préoccupations, que nous analyserons. À l’heure actuelle, les parajuristes, qui peuvent maintenant aussi offrir des services dégroupés, ne sont pas autorisés à représenter les parties dans une affaire de droit de la famille.
Hormis la « gestion des causes » devant les tribunaux, le tri orientant la personne vers des services juridiques ou des modes extrajudiciaires de règlement des différends n’est pas courant. Le règlement extrajudiciaire des différends peut emprunter de nombreuses formes, y compris la négociation et la médiation subventionnée et chapeautée par la cour, la médiation privée et la médiation communautaire qui est parfois fondée sur des concepts traditionnels de la vie familiale qui désavantagent les femmes. Les observateurs ont soulevé des préoccupations quant à la qualité des médiateurs et au risque que certaines personnes, dont les victimes de violence familiale, soient « forcées » à utiliser la médiation. Toutefois, les médiateurs agréés sont tenus de recevoir de la formation et sont censés examiner les affaires au préalable.
Le système judiciaire peut être complexe et très lent. Environ cinquante‑trois pour cent des affaires demeurent dans le système pendant plus d’un an et bon nombre d’affaires y demeurent beaucoup plus longtemps. Les longues procédures peuvent faire intervenir deux juges ou plus, ce qui engendre souvent des coûts supplémentaires pour les parties et le système ainsi que de la frustration pour les parties qui doivent répéter leur histoire. Dans une certaine mesure, la gestion de la cause par les tribunaux peut réduire les délais de traitement. Une modification récemment apportée aux Règles en matière de droit de la famille vise à réduire les conférences inutiles.
Les parties peuvent se soustraire au système, quoique pour différentes raisons. Les personnes qui ont un revenu plus élevé peuvent décider d’adopter des solutions « haut de gamme » extrajudiciaires, comme le « droit collaboratif ». Ces solutions sont considérées plus rapides, plus confidentielles et moins contradictoires, quoiqu’elles puissent être coûteuses. Certaines personnes à faible revenu et à revenu moyen peuvent s’y soustraire et renoncer à faire valoir des droits. D’autres personnes peuvent choisir des « méthodes informelles » de régler un différend, par exemple au moyen de la médiation communautaire. Malgré l’existence de programmes particuliers pour les Autochtones et la reconnaissance par la loi de leur situation particulière, on craint particulièrement que les Autochtones n’aient pas accès au système en raison de la distance et des obstacles culturels.
Des points d’entrée efficaces doivent aider les gens à s’y retrouver dans le système, les sensibiliser aux conséquences des différends personnels et juridiques, évaluer les problèmes juridiques et familiaux et les orienter vers les services pertinents en fonction de cette évaluation.
Les points d’entrée peuvent prendre la forme du réseau personnel (membres de la famille et amis), de fournisseurs de services professionnels hors du système de justice familiale (médecins, professeurs, services de recommandation générale), de travailleurs professionnels ayant un certain lien avec le système de justice familiale (travailleurs communautaires, travailleurs des refuges), de services d’information juridique et de conseils juridiques sommaires (services consultatifs téléphoniques, coordonnateurs des services d’information et d’orientation, des systèmes d’information offerts par la cour ou AJO) et d’acteurs et de services qui peuvent contribuer à une solution (médiateurs communautaires, avocats du secteur privé, fournisseurs agréés de services de règlement extrajudiciaire des différends, avocats‑conseils et avocats de service de l’Aide juridique, greffiers et juges de la cour).
En Ontario, il existe certains centres multidisciplinaires globaux qui fonctionnent comme « guichet unique » pour les personnes éprouvant des problèmes, souvent graves, liés à la famille. Ils offrent un point d’entrée clair aux utilisateurs. Les services multidisciplinaires posent certains problèmes liés à la présence de bailleurs de fonds différents, à l’application de règles professionnelles différentes ainsi qu’au respect de la vie privée et à l’anonymat lorsque les services sont offerts aux personnes éprouvant des problèmes graves ou leur sont associés.
IV. Vers un système plus efficace et adapté
Dans ce chapitre, nous formulons des recommandations visant à régler les problèmes qu’éprouvent de nombreux utilisateurs et que nous avons relevés au chapitre précédent, recommandations qui, selon nous, peuvent être mises en œuvre à peu de frais ou sans frais ou qui peuvent être financées au moyen de changements dans la prestation des services. En ce qui concerne les points d’entrée, l’absence de continuité des services juridiques peut faire en sorte qu’il est difficile d’orienter les personnes vers une voie. Même avec un financement limité, certaines mesures peuvent donner accès à la justice à un important groupe d’utilisateurs. Même s’il faudrait que le ministère du Procureur général se charge d’affecter les fonds, de coordonner et de rationaliser les services, certains organismes comme Aide juridique Ontario et EJCO, le Barreau du Haut‑Canada, les tribunaux et les organisations communautaires peuvent être mieux placés pour contribuer à la conception et/ou à la mise en œuvre des changements.
La prestation d’information et de conseils
Les points d’entrée doivent procurer suffisamment de renseignements à la personne pour lui permettre de prendre une décision éclairée sur les prochaines étapes appropriées dans le processus. Afin d’orienter les utilisateurs vers une prochaine étape, les points d’entrée doivent avoir une certaine compréhension du conflit familial. Les points d’entrée du système de justice familiale peuvent aussi jouer un rôle d’orientation vers des services familiaux plus généraux. Afin d’assurer l’accès aux renseignements préliminaires sur les services juridiques et les services familiaux généraux, nous recommandons la distribution d’une brochure de base à des endroits stratégiques, y compris les bibliothèques, les bureaux de médecins, les supermarchés, les bureaux d’avocats et les bureaux de médiateurs.
Bon nombre d’utilisateurs ont besoin d’une aide personnelle, en plus de renseignements écrits et en ligne. Les «intermédiaires de confiance » dans les organismes communautaires peuvent constituer une étape cruciale pour l’accès aux niveaux suivants d’information et de conseils, fournis par les services juridiques. Nous recommandons la tenue de séances de formation et la création d’une base de données destinée aux fournisseurs de services de première ligne, lorsque la demande locale ou communautaire le justifie.
Il existe beaucoup trop de sites Web, qu’il est difficile de naviguer et qui sont mal connus ou publicisés. Nous recommandons un point central d’information « neutre » contenant des renseignements de base clairs, que les utilisateurs consulteraient fréquemment et/ou vers lequel ils seraient orientés. Nous recommandons davantage d’informations faciles à comprendre pour les enfants et auxquelles ceux‑ci peuvent facilement accéder.
Les Centres d’information sur le droit de la famille (CIDP) aux tribunaux de la famille constituent un point d’entrée principal du système de justice familiale. Le fait qu’ils soient situés dans les palais de justice soulève des préoccupations quant à leur accessibilité pour les utilisateurs qui trouvent peut‑être le système de justice intimidant. Nous recommandons une évaluation des CIDP comme point d’entrée du système de justice familiale.
Nous soulignons que, de façon générale, les cliniques juridiques n’offrent pas de services en droit de la famille. Cela signifie qu’il existe peu de services subventionnés à l’extérieur du palais de justice. Nous recommandons que certaines heures de conseils juridiques subventionnés soient données aux personnes à faible revenu. Il peut y avoir pénurie de services juridiques dans certaines collectivités. Dans ces cas, nous recommandons le placement d’avocats de l’aide juridique dans des centres communautaires ou que les cliniques juridiques soient subventionnées afin qu’elles offrent des conseils. Nous recommandons aussi que, dans les régions rurales et éloignées, le manque de services juridiques soit comblé au moyen de la promotion de la prestation de services en ligne par des professionnels du droit qui exercent leurs activités dans d’autres régions.
Les problèmes de représentation par avocat
Les services juridiques dégroupés (« mandats limités ») offerts par des avocats peuvent être utiles pour certains utilisateurs et nous recommandons que le Barreau du Haut‑Canada fasse en sorte que les avocats soient formés et testés au sujet des services dégroupés et envisage de permettre seulement aux avocats chevronnés d’offrir des services dégroupés en matière familiale.
En raison de la complexité des questions de droit de la famille, bon nombre de personnes non représentées ont besoin de représentation plutôt que de renseignements supplémentaires. Pour certains utilisateurs, des guides peuvent convenir si les documents sont conçus efficacement et qu’on leur procure de l’aide sur la façon de les utiliser. Nous recommandons que pour les parties non représentées qui pourraient bénéficier de « guides », davantage de formulaires et de documents en ligne soient offerts ou que des lignes téléphoniques soient mises sur pied pour les aider à utiliser ces formulaires et documents.
De nombreuses personnes craignent l’ampleur des frais juridiques dans le cadre d’un litige familial. Nous recommandons que les avocats du secteur privé indiquent plus clairement les coûts.
Les services pro bono en droit de la famille pourraient donner accès à la justice à certaines personnes. Les services pro bono pourraient être attribués aux personnes qui en ont le plus besoin au moyen d’un tri. Nous recommandons que Pro Bono Law Ontario reçoive le financement nécessaire pour agir comme porte d’entrée aux services pro bono en droit de la famille.
À l’heure actuelle, les parajuristes ne sont pas autorisés à représenter des gens en droit de la famille. Nous estimons que dans le cadre de séparations et de divorces simples et non contestés, les parajuristes peuvent contribuer au système juridique familial. Nous recommandons que le Barreau du Haut‑Canada réexamine la portée des activités permises aux parajuristes en droit de la famille.
On pourrait augmenter la portée actuelle de l’aide juridique, par exemple en offrant l’assistance d’un avocat qui fournirait des services dégroupés, en mettant sur pied des services téléphoniques qui aideraient les gens à utiliser les « guides », en faisant augmenter graduellement le recours aux cliniques juridiques (familiales), en étendant davantage les services des avocats de service et en rendant les certificats d’aide juridique disponibles pour les conseils juridiques relatifs à la négociation d’accords et la médiation.
Nous recommandons qu’Aide juridique Ontario analyse la façon dont la prestation de services d’aide juridique proportionnels à différents groupes d’utilisateurs pourrait élargir la portée de l’aide juridique. Nous recommandons aussi qu’AJO réserve des fonds pour les cas de difficultés financières.
Même si l’assurance juridique peut être une façon de donner aux personnes à faible revenu et à revenu moyen l’accès à l’assistance juridique dans un litige familial, et cette possibilité existe dans certaines provinces et certains territoires, elle comporte des coûts et des complications, de sorte que nous ne formulons aucune recommandation sur cette question.
Le règlement des différends
Nous avons conclu que les services des avocats devraient être mieux intégrés au règlement extrajudiciaire des différends. Nous recommandons que les personnes à faible revenu aient accès à certaines heures de conseils juridiques subventionnés. L’intervention d’un avocat peut changer la dynamique du règlement extrajudiciaire d’un différend. Nous recommandons que les avocats reçoivent davantage de formation au sujet de leur rôle dans le cadre du règlement extrajudiciaire des différends.
Dans le processus de règlement judiciaire des différends, il est important que la nature du conflit soit déterminée rapidement, de sorte que le personnel de la cour et les juges établissent un ordre de priorité et affectent des ressources. Nous recommandons que pour la gestion des affaires à niveau de conflit élevé, le personnel de la cour reçoive l’aide d’experts en santé mentale.
La réponse à une société pluraliste
Il est important que les personnes ayant des besoins particuliers aient accès à des points d’entrée efficaces qui mènent à une transition facile et commode vers des services de justice familiale donnés et qu’il y ait des orientations appropriées vers d’autres services familiaux. Nous recommandons l’évaluation à intervalles réguliers des services aux points d’entrée et des interventions rapides pour les personnes qui ont des besoins particuliers, par exemple en ce qui concerne la langue, l’alphabétisme, l’âge, la culture, l’invalidité ou en ce qui concerne les personnes sourdes, en voie de le devenir ou dures d’oreille.
Pour ce qui est des personnes qui vivent dans des régions rurales et éloignées, il peut être difficile d’avoir accès aux services en raison de la distance. Même si le téléphone, l’Internet et les services de clavardage ne conviennent pas à tous les utilisateurs, nous recommandons le développement de services interurbains. Nous recommandons aussi d’accorder la priorité à la prestation de modes traditionnels de règlement des différends à l’intention des Autochtones, y compris au moyen de fonds affectés à la formation adéquate des fournisseurs de ces types de règlement des différends.
V. La transformation du système
Notre recherche et notre processus de consultation nous amènent à conclure que le système de justice familiale nécessite un changement fondamental. Une « porte d’entrée » bien visible, l’accent sur la prévention rapide des problèmes et la continuité des services sont essentiels pour un système de justice familiale efficace et adapté.
Nous croyons qu’un point d’entrée global doit être le fondement du système de justice familiale et doit lier les utilisateurs aux services familiaux généraux. Les « centres multidisciplinaires et multifonctionnels » destinés à toutes les familles ayant des questions juridiques ou éprouvant des difficultés concernant des points familiaux doivent être près de la collectivité et offrir une porte d’entrée facile à franchir. Ces centres doivent être appuyés par des équipes d’experts qui se trouvent à un emplacement central ainsi que par des services mobiles destinés aux personnes vivant dans les régions rurales et éloignées (sous réserve du règlement des questions de respect de la vie privée et de la confidentialité). Nous recommandons une étude ayant comme objectif l’établissement d’un système global de centres multidisciplinaires et multifonctionnels, situés dans la collectivité et qui peuvent servir de source initiale d’information et d’orientation sur les questions de droit de la famille et les questions connexes.
La liaison des centres multidisciplinaires et multifonctionnels aux services familiaux généraux comporterait l’intervention de plusieurs ministères et organismes. Nous recommandons que les ministères pertinents qui traitent des services à la famille établissent un comité directeur chargé d’analyser la façon de lier les services familiaux juridiques et non juridiques.
Les centres multidisciplinaires et multifonctionnels comportent les éléments suivants : ils offrent des renseignements et des conseils juridiques initiaux, ils effectuent un tri de base aux fins d’orientation vers des services spécialisés, ils contribuent au règlement rapide des différends et constituent une porte d’entrée aux services familiaux pour les familles qui éprouvent de nombreux problèmes graves. Nous recommandons la mise sur pied d’un site Web global qui constitue la principale référence pour toutes les personnes qui éprouvent des problèmes familiaux. Nous recommandons la création d’un système de tri préalable à l’entrée des familles dans le système judiciaire. Nous recommandons le financement d’une fonction qui consiste à aider les parties à régler rapidement un différend, et nous recommandons le renforcement des services actuels de spécialistes multidisciplinaires ainsi que la création de nouveaux services, lorsque la demande locale le justifie.
Même si à notre avis les points d’entrée peuvent jouer un rôle considérable dans la transformation du système, les principaux éléments du système de justice familiale nécessitent aussi une réforme structurelle. Nous recommandons l’affectation de fonds supplémentaires à l’aide juridique et l’établissement de critères d’admissibilité plus souples, de manière à ce que de l’assistance juridique subventionnée puisse être donnée suivant les besoins juridiques.
Bien que les modes de règlement des différends ne fassent pas l’objet du présent rapport, nous les abordons brièvement. Nous ne voyons pas d’avantages importants à l’imposition d’une obligation de tentative de médiation. Nous recommandons que les tribunaux examinent leur procédure actuelle afin d’évaluer l’efficacité et l’adaptation aux besoins des parties. Nous recommandons en outre que la province collabore avec le gouvernement fédéral afin d’établir des cours unifiées de la famille partout dans la province. Nous recommandons aussi que, lorsque cela est possible, les tribunaux affectent un juge à une affaire après une conférence de règlement afin de réduire les dédoublements et d’assurer une procédure rapide.
Même si les réformes ne peuvent attendre jusqu’à l’achèvement de toutes les recherches souhaitables, elles peuvent être entreprises parallèlement à la conception de réformes et, de façon réaliste, avant la mise en œuvre de réformes fondamentales. Nous recommandons donc la collecte systématique des données relatives aux services et à leur utilisation.
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