A.    Contexte général du projet de modernisation de la Loi sur les infractions provinciales

Le présent rapport final, qui s’inscrit dans le cadre du projet de modernisation de la Loi sur les infractions provinciales de la CDO, offre un cadre analytique visant à moderniser et réformer la Loi sur les infractions provinciales (ci-après la « Loi »)[1]. Pour ce projet, la Commission du droit de l’Ontario (CDO) n’a pas seulement examiné les questions particulières soulevées pendant la phase de recherches et de consultations, mais a également apporté des améliorations structurelles et créé un mécanisme facilitant les améliorations futures au niveau des procédures. À cet égard, le rapport se compose de trois parties : 1) les réformes structurelles de la Loi ainsi que de ses règles et règlements pour lesquelles nous formulons des recommandations directes; 2) des enjeux particuliers de procédures portés à notre attention pour lesquels nous soulevons l’idée d’une réforme, mais en demandant un examen supplémentaire ou des détails techniques spécifiques par des tiers; et enfin 3) les futurs projets de réforme juridique que nous jugeons importants, sans pouvoir les intégrer à cette étude. Nous espérons que le présent rapport et le cadre de réforme de la Loi que nous proposons constitueront des outils précieux pour répondre aux évolutions à venir relatives au panorama des infractions provinciales. 

Lors de son entrée en vigueur il y a 30 ans, la Loi fut encensée comme « l’une des réformes législatives les plus globales de la procédure régissant la poursuite des infractions depuis la promulgation du Code criminel en 1892 »[2] (Traduction libre). Depuis, l’environnement du droit relatif aux infractions provinciales au Canada a connu une évolution marquée, qui, pour autant, ne s’est traduite que par des modifications mineures apportées à la Loi. Parmi les évolutions majeures, citons l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés (la « Charte »)[3], les modifications apportées au Code criminel[4], le rehaussement significatif des plafonds des sanctions imposées pour certaines infractions provinciales[5] et le recours accru aux sanctions administratives pécuniaires (SAP)[6], l’émergence des parajuristes titulaires de permis et l’augmentation de l’utilisation de la technologie. 

La Loi sur les infractions provinciales a une incidence majeure sur la vie des Ontariennes et des Ontariens, non seulement en raison du grand nombre d’infractions auxquelles elle s’applique ou de procédures entamées chaque année, mais aussi en raison de la nature des infractions réglementaires régies par son application. Le droit réglementaire régente de nombreux aspects de nos vies au quotidien. Voici la description que fait John Swaigen des répercussions du droit réglementaire, à savoir du droit relatif au bien-être public, sur la vie de la population canadienne : 

La législation relative au bien-être public fait partie intégrante de la vie de la population. Presque tous les aspects de nos activités sont réglementés, du stationnement des véhicules aux réparations des toitures. Lorsqu’on pense au droit, on pense souvent aux infractions, telles que les vols, les agressions sexuelles ou les meurtres. Néanmoins, les avocats, eux, savent bien que les lois les plus susceptibles de concerner les gens ordinaires et d’être enfreintes, ne sont pas les lois du droit pénal, mais la multitude de lois relatives au bien-être public qui sont nécessaires pour réglementer et réduire les risques que nous nous imposons les uns aux autres dans le cadre d’activités aussi diverses que conduire un véhicule, gérer une école, pulvériser un herbicide ou construire une usine nucléaire. Le droit réglementaire protège les consommateurs, les enfants dans les garderies, les personnes âgées résidant dans les foyers de soins et les hôpitaux, les piétons et les automobilistes, les employés dans les usines et l’environnement naturel qui permet la survie de la vie humaine et des autres formes de vie[7]. (Traduction libre)  

Conformément au mandat de la CDO, le présent rapport final examine le cadre actuel de la Loi sur les infractions provinciales et évalue son efficacité pour atteindre les objectifs des législations qui établissent les infractions provinciales. La clarté du processus et l’accessibilité pour les Ontariennes et les Ontariens sont également des éléments clés à prendre en compte, étant donné les conséquences majeures que peuvent avoir les infractions provinciales sur les accusés, qu’il s’agisse d’individus ou de personnes morales. Enfin, le seul volume des infractions provinciales exige de toute procédure régissant ces questions qu’elle soit aussi équitable qu’efficace. Dans un sens, nos recommandations visent à ancrer de nouveau la Loi dans ses racines, en tant que législation répondant aux besoins de ceux qu’elle concerne le plus, accompagnée de nouvelles améliorations traduisant un regard plus contemporain sur le droit réglementaire. 

Kenneth Jull, avocat disposant d’une grande expertise en matière d’infractions provinciales et de gestion des risques, a proposé pour la première fois en décembre 2007 un projet portant sur l’examen et la révision de la Loi, lequel était déjà soutenu par un grand nombre d’organisations et de personnes. C’est dans ce contexte que, le 2 avril 2009, le Conseil des gouverneurs de la Commission a approuvé un projet sur la modernisation de la Loi.  

Après avoir passé en revue les recherches effectuées sur le sujet et après de longues discussions avec de nombreux organismes et particuliers, la CDO a publié le 16 novembre 2009 un document de consultation définissant un certain nombre de questions soulevées initialement en son sein. La CDO a fait parvenir ce document à plus de 90 personnes et organisations et invitait à lui faire part des observations concernant les questions soulevées ainsi qu’à déterminer les points qui n’auraient pas déjà été traités. La Commission a consulté et rencontré de nombreuses personnes et organisations, notamment des universitaires, des parajuristes, des membres de la magistrature, des organismes autochtones, des avocats de la défense, des fonctionnaires (y compris des poursuivants), des administrateurs de tribunal, des organismes municipaux ou d’autres représentants municipaux. 

En outre, la CDO a mis en place un groupe consultatif ad hoc, le nom des membres figurant à la page iii. Ce groupe s’est réuni régulièrement à partir de décembre 2009 et il était fréquent que la CDO et les divers membres s’entretiennent en personne ou au téléphone. Les points de vue variés qu’ils ont mis en avant se sont avérés extrêmement précieux dans le cadre des efforts déployés par la CDO pour proposer des recommandations prenant en compte des perspectives d’horizons divers. Le groupe consultatif a également contribué au projet en facilitant les discussions entre ses interlocuteurs et la CDO. 

Le présent rapport final a été rédigé en s’appuyant sur les observations reçues concernant le rapport préliminaire qui a fait l’objet d’une vaste diffusion dans la sphère judiciaire, auprès des avocats, des parajuristes, des représentants du gouvernement et dans l’opinion publique aux fins de consultation et de rétroaction et sur les recherches supplémentaires menées en conséquence. Le rapport final a été approuvé par le Conseil des gouverneurs de la Commission du droit de l’Ontario le 11 août 2011.

 

 

B.    Précision sur la portée du projet

Le présent rapport final n’entend pas régler toutes les questions qui pourraient concerner la réforme et la modernisation de la Loi sur les infractions provinciales. Des rapports entiers de refonte législative pourraient porter sur plusieurs des différentes parties de la Loi et une analyse approfondie à cet égard dépasse de loin la portée de ce projet. En outre, un examen particulièrement technique de plusieurs articles actuels de la Loi a récemment été entrepris en 2009 par le groupe d’examen de la simplification de la Loi sur les infractions provinciales mis en place par le ministère du Procureur général de l’Ontario. En collaboration avec ses partenaires municipaux, le Ministère a accepté d’explorer les moyens de simplifier les procédures prévues par la Loi. Un groupe de travail a alors été établi afin d’étudier les propositions de simplification des procédures, de réduction des besoins en matière de ressources des tribunaux, de renforcement de l’application des amendes et d’amélioration du service au public. Un document de consultation a été diffusé afin d’obtenir les observations de tiers sur ces questions[8]. Le groupe de travail a proposé plus de 60 recommandations distinctes qu’il a détaillées auprès du ministère du Procureur général. Nombre de ces recommandations ont d’ores et déjà été mises en œuvre dans le cadre de la Loi de 2009 sur la saine gestion publique qui a apporté des modifications à la Loi sur les infractions provinciales et de la Loi de 2001 sur les municipalités[9]. Par conséquent, afin de ne pas faire double emploi et d’éviter le risque de recommandations contraires, nous avons pris le parti de ne pas axer le projet de la CDO sur les réformes détaillées des procédures de la Loi. 

À la place, ce projet de la CDO a envisagé les améliorations structurelles possibles, l’établissement d’un cadre général pour un système amélioré relatif aux infractions provinciales, d’autres sanctions pécuniaires, des principes de détermination de la peine et d’autres recommandations précises qui n’ont pas fait l’objet du document détaillé sur la simplification de la Loi. Notre objectif était de mettre en place un nouveau cadre pour la Loi qui apporterait davantage de lumière sur le processus et une accessibilité améliorée pour la population lambda de l’Ontario, tout en favorisant une procédure simplifiée, équitable et efficace relativement à l’arbitrage des infractions provinciales. Dans la section II.B, nous décrivons un cadre pour la modernisation et la réforme de la Loi (le cadre de réforme de la Loi sur les infractions provinciales), avant d’aborder dans les sections suivantes un certain nombre d’enjeux particuliers portés à l’attention de la Commission du droit de l’Ontario. L’un des objectifs majeurs du cadre de réforme de la Loi est de constituer un ensemble de principes directeurs afin de s’attaquer à d’autres domaines de réforme qui ne sont pas évoqués dans le présent rapport. Selon la CDO, ce cadre et les recommandations propres à divers enjeux contribuent largement à la mise en place d’une feuille de route relative à la réforme de la Loi qui permettra de la mettre au goût du jour et d’en faire un instrument législatif adapté et fonctionnel à l’avenir.   

Dans la partie IV du présent rapport, nous avons mis en évidence trois questions qui ont été soulevées, sans que l’on puisse y répondre dans le cadre de cet examen, à savoir la réforme du traitement des adolescents en vertu de la Loi; l’application de la Loi aux communautés autochtones et le statut des règlements administratifs relatifs à un système de SAP s’appliquant aux bandes des Premières nations. Nous recommandons que ces trois points fassent l’objet d’un examen approfondi.

 

C.     Évolutions clés qui viennent appuyer une réforme

Depuis l’entrée en vigueur de la Loi il y a 30 ans, les changements considérables qui ont façonné le paysage juridique canadien ont eu une incidence notable sur sa mise en œuvre[10]. Ces évolutions viennent étayer la nécessité actuelle d’une réforme de la Loi, mais l’on peut supposer que nombre d’entre elles continueront à avoir une incidence constante sur notre système de justice relatif aux infractions provinciales dans les années à venir. Un code de procédure pouvant être adapté et répondre à ces évolutions à venir constitue une recommandation centrale du présent rapport. À cette fin, il faut envisager non seulement les conséquences actuelles de ces évolutions, mais également leurs répercussions éventuelles à venir sur l’administration des infractions provinciales.

 

1. L’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés

L’année 1982, soit deux ans après l’entrée en vigueur de la Loi sur les infractions provinciales, marque l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés. Bien que la Charte s’applique aux poursuites intentées en vertu de la Loi, la Cour suprême du Canada a établi que le contexte réglementaire est pertinent pour déterminer la portée et la nature des droits garantis par la Charte :  

Il est particulièrement approprié en l’espèce d’utiliser la méthode contextuelle afin de tenir compte de la nature réglementaire de l’infraction et de sa présence dans un régime plus global de dispositions législatives visant à assurer le bien-être public. Cette méthode exige qu’on examine les droits revendiqués par l’appelante en tenant compte du cadre réglementaire dans lequel se situe la demande, tout en reconnaissant qu’un droit garanti par la Charte peut avoir dans un cadre réglementaire une portée et une incidence différentes de celles q