I. INTRODUCTION

Le droit réglementaire régit la façon dont nous conduisons nos véhicules, la sécurité de nos lieux de travail, les aliments et boissons que nous consommons et la façon dont nous traitons nos animaux domestiques, pour ne citer que quelques exemples. La Loi sur les infractions provinciales impose une procédure afin de prendre en charge le traitement des millions d’accusations portées chaque année à la suite d’infractions aux normes de réglementation. La grande majorité concerne des infractions de « moindre gravité » pour lesquelles il est fort probable que les défendeurs ne seront pas représentés. Il importe que la procédure régissant ces infractions soit équitable, efficace, accessible et proportionnelle aux intérêts en jeu.

Adoptée il y a plus de 30 ans, la Loi a établi une procédure pour la poursuite des infractions créées par les lois, règlements et règlements administratifs municipaux de l’Ontario. Aucun examen approfondi de la Loi n’a été entrepris depuis lors pour évaluer si elle continue de répondre à ses objectifs initiaux et si ces derniers restent d’actualité aujourd’hui. On n’a pas non plus étudié les répercussions de certaines évolutions majeures comme la promulgation de la Charte canadienne des droits et libertés, le transfert par la province aux municipalités de la poursuite des infractions et de l’administration des tribunaux pour les affaires fondées sur la Loi, le rehaussement significatif des plafonds des sanctions imposées pour un grand nombre d’infractions et le recours accru aux sanctions administratives pécuniaires pour assurer l’application des normes réglementaires. 

Le Conseil des gouverneurs de la Commission du droit de l’Ontario (CDO) a approuvé le présent projet le 2 avril 2009. Nous avons examiné les enjeux particuliers en matière de procédure, et nous avons proposé des améliorations structurelles ainsi qu’un mécanisme facilitant à l’avenir les améliorations apportées à la procédure. Le présent rapport final offre un cadre analytique visant à moderniser et réformer la Loi sur les infractions provinciales (ci-après la Loi). 

 

II.                  RÉFORMES STRUCTURELLES DE LA LOI

A.     Les infractions provinciales et la Loi

Avant l’entrée en vigueur de la Loi, la procédure d’exécution et de poursuite des infractions réglementaires était régie par la Summary Convictions Act, laquelle avait repris en grande partie les dispositions du Code criminel relatives à la poursuite des infractions par procédure de déclaration sommaire de culpabilité. La nouvelle Loi devait permettre la mise en place d’une méthode accélérée, efficace, simple et adaptée aux fins de traitement en majorité des infractions mineures par les tribunaux d’infractions provinciales, objectif qui reste vrai de nos jours. 

La Loi définit trois volets distincts pour introduire une instance devant un juge provincial ou un juge de paix de la Cour de justice de l’Ontario. Elle comporte dix parties décrites de façon détaillée dans le rapport. Les parties I, II et III traitent des trois différentes façons d’introduire une instance en vertu de la Loi; la partie IV prévoit une procédure qui s’applique au procès de toutes les infractions; la partie V porte sur des sujets généraux; la partie VI décrit les procédures s’appliquant aux adolescents; la partie VII régit les appels et les révisions; la partie VIII s’intéresse aux arrestations, à la mise en liberté sous caution et aux mandats de perquisition; la partie IX traite de l’application de la Loi aux législations qui prévoient la délivrance d’ordonnances sans prévoir de procédure; enfin, la partie X prévoit des ententes entre le Procureur général et les municipalités.

Sept règlements s’appliquent aux instances fondées sur la Loi. Ils régissent les questions relatives, entre autres, aux dépens, aux frais pour retard de paiement des amendes, aux formules et avis pour divers types d’instances et aux suramendes. Par ailleurs, quatre ensembles de règles procédurales dictent le déroulement et la procédure des instances et appels fondés sur la Loi.  

Afin de fournir des éclaircissements sur les types d’infractions provinciales régies par la Loi, nous décrivons les domaines clés du droit réglementaire en Ontario. Il s’agit notamment des règlements relatifs aux véhicules automobiles, des lois sur la santé et la sécurité au travail, de la protection de l’environnement, de la réglementation sur les substances contrôlées, à savoir l’alcool et le tabac, des règlements sur la sécurité, notamment sur la protection contre les incendies, des ordonnances d’interdiction et des règlements généraux sur la sécurité et l’ordre public, par exemple des règlements sur la protection des consommateurs ou sur la sollicitation dans certains lieux publics.

Une loi distincte traitant des questions procédurales reflète l’idée qu’il existe une distinction nette entre les infractions réglementaires et les vrais crimes. Le Code criminel définit un comportement criminel comme une conduite qui, en soi, est contraire aux valeurs fondamentales humaines et est par conséquent complètement interdite par la législation pénale. La condamnation pour un crime est généralement associée à une stigmatisation. À l’inverse, les infractions réglementaires mettent très souvent en jeu une conduite qui est interdite, non parce qu’elle est en soi répréhensible, mais parce que l’absence de réglementation créerait des conditions dangereuses pour les membres de la société. Dans la plupart des cas, une déclaration de culpabilité concernant une infraction provinciale n’entraîne qu’une stigmatisation limitée, voire inexistante. Contrairement aux activités criminelles, on s’attend généralement à ce que les gens reprennent l’activité réglementée après une poursuite, mais dans le respect de la loi. Il n’est pas toujours facile de faire la distinction, en particulier dans le cas des infractions provinciales punissables de sanctions sévères, notamment de peines d’emprisonnement. Néanmoins, la grande majorité des mises en accusation en application de la Loi portent sur des affaires qui sont clairement réglementaires et de nature mineure, ce qui justifie un traitement distinct, notamment à l’égard de la détermination de la peine. 

Par conséquent, nous recommandons le maintien d’un code de procédure distinct en ce qui concerne les infractions provinciales. (Recommandation 1)

 

B.      Cadre de réforme de la Loi

Voici un certain nombre de principes qui devraient guider la réforme de la procédure prévue par la Loi, aujourd’hui et à l’avenir :

  1. Équité. L’équité doit demeurer un facteur essentiel à prendre en considération dans le cadre de la réforme de la Loi. Cependant, la portée de l’équité procédurale ne doit pas être aussi étendue que dans le contexte criminel.
  2. Accès à la justice. Étant donné le volume des infractions provinciales mineures, le système de la Loi est le « visage du système judiciaire » pour la plupart des Ontariennes et des Ontariens. On estime que la plupart des défendeurs ne sont pas représentés. La Loi doit par conséquent prévoir des procédures simples, facilement compréhensibles et accessibles pour les infractions les plus courantes.
  3. Proportionnalité. La procédure régissant la poursuite d’une infraction doit être proportionnelle aux intérêts en jeu.
  4. Efficacité et bonne administration de la justice. Tout système procédural doit être efficace pour gérer les millions de mises en accusation mineures ainsi que les affaires moins courantes, mais de plus en plus complexes, qui sont poursuivies en application de la partie III.

Nous avons également appliqué le concept de réglementation souple à la réforme de la Loi. Même si le concept de réglementation souple concerne davantage la façon d’appliquer au mieux les normes de réglementation, il est également pertinent dans le domaine de la détermination de la peine pour les infractions réglementaires.

À cet égard, nous abordons brièvement la notion de « pyramide réglementaire », dans le cadre de laquelle les organismes de réglementation mettent en place des stratégies modérées pour encourager les parties à respecter les normes de réglementation, avant d’avoir recours, en cas d’échec, à des mécanismes plus punitifs comme solution de rechange aux poursuites réglementaires et aux amendes. Nous abordons les autres outils de détermination de la peine dans la partie III du présent Rapport final.

 

C.      L’objet de la Loi et proposition de nouvelle structure

L’article 2 de la Loi établit que l’objet de la législation est de « remplacer la procédure de déclaration de culpabilité par procédure sommaire dans les poursuites à l’égard d’infractions provinciales, […] par une procédure qui reflète la distinction existant entre les infractions provinciales et les infractions criminelles ». Les objectifs sous-jacents de la Loi étaient d’établir une méthode équitable et efficace pour résoudre les infractions provinciales de façon proportionnelle à la complexité ou à la gravité de l’infraction, mais différente de la procédure régissant les affaires criminelles. Compte tenu de la part de plaideurs non représentés aujourd’hui, l’accessibilité est un objectif de plus en plus important. Il importe également que la Loi, en tant que code de procédure, cherche à promouvoir les objectifs de la loi qui crée l’infraction à laquelle elle s’applique.   

De ce fait, nous recommandons que l’article sur l’objet soit modifié pour intégrer ces concepts afin de guider les parties et le tribunal en ce qui concerne l’interprétation des articles de la Loi, mais aussi éclairer l’élaboration de règles, de formules ou de textes d’autorité subordonnée. (Recommandation 2)

Nous estimons que la Loi, ses quatre ensembles de règles et ses sept règlements doivent être simplifiés. La Loi contient 10 parties et 176 articles avec plusieurs exceptions inscrites au sein de la Loi et des renvois fréquents à d’autres articles, règlements ou formules. Les dispositions sur les procès s’appliquent à toutes les infractions, graves et moins graves, sans distinction.  

Nous recommandons une refonte de la Loi pour transférer son code de procédure détaillé à un règlement, pour ne conserver que les affaires appropriées pour une loi. Elle devrait continuer de prescrire les différents volets pour les affaires graves et moins graves, mais le gros du code de procédure devrait être inscrit dans un seul règlement, ensemble de règles ou autre texte d’autorité subordonnée, avec des procédures simplifiées pour les infractions de moindre gravité et des procédures plus détaillées pour des cas plus complexes, conformément au principe de proportionnalité. Des guides simples et rédigés en langage courant à l’intention des défendeurs rendraient la Loi plus accessible. Nous recommandons en outre que le procureur général et le juge en chef (Cour de justice de l’Ontario), en concertation avec d’autres intervenants, déterminent quelle est l’entité la plus à même d’élaborer le nouveau code de procédure. (Recommandations 3 à 9)

 

D.     Sanctions administratives pécuniaires – Solution de rechange par rapport aux procédures judiciaires

Les juges de paix président pratiquement tous les procès d’infractions provinciales; ils consacrent près de 60 % de leur temps à présider des procès intentés en application de la partie I et de la partie II. Étant donné la nature relativement mineure de nombre de ces infractions, nous nous demandons si les dispositions pertinentes de la Loi devraient être remplacées par un système de sanctions administratives pécuniaires, moins onéreux et plus efficace.   

Une sanction administrative pécuniaire (SAP) est une sanction imposée exigible dès repérage de l’infraction, à la différence d’une amende, qui n’est imposée que lorsqu’une partie a plaidé coupable concernant une infraction ou lorsque le tribunal a déclaré le défendeur coupable. Les systèmes de SAP existent déjà en Ontario pour certaines infractions réglementaires. Il s’agit apparemment d’un outil efficace pour garantir l’observation des normes de réglementation, tout en assurant le respect des principes d’équité, dans la mesure où il est généralement possible de contester une SAP devant un décideur administratif indépendant (plutôt que devant le tribunal).

La Loi de 2001 sur les municipalités (qui ne s’applique pas à la Ville de Toronto) autorise les municipalités à établir des systèmes