A.                Contexte général du projet de modernisation de la Loi sur les infractions provinciales 

Le présent rapport préliminaire offre un cadre analytique visant à moderniser et réformer la Loi sur les infractions provinciales (ci-après la « Loi »)[1]. Ce faisant, la Commission du droit de l’Ontario (CDO) entend non seulement examiner les questions particulières soulevées pendant la phase de recherches et de consultations, mais également apporter des améliorations structurelles et créer un mécanisme facilitant les améliorations futures au niveau des procédures. À cet égard, nous espérons que le présent rapport et le cadre de réforme de la Loi que nous proposons constitueront des outils précieux pour répondre aux évolutions à venir relatives au panorama des infractions provinciales.

Lors de son entrée en vigueur il y a 30 ans, la Loi fut encensée comme « l’une des réformes législatives les plus globales de la procédure régissant la poursuite des infractions depuis la promulgation du Code criminel en 1892 »[2] (Traduction libre). Depuis, l’environnement du droit relatif aux infractions provinciales au Canada a connu une évolution marquée, qui, pour autant, ne s’est traduite que par des modifications mineures apportées à la Loi. Parmi les évolutions majeures, citons l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés (la « Charte »)[3], les modifications apportées au Code criminel[4], le rehaussement significatif des plafonds des sanctions imposées pour certaines infractions provinciales[5] et le recours accru aux sanctions administratives pécuniaires[6], l’émergence des parajuristes titulaires de permis et l’augmentation de l’utilisation de la technologie.   

La Loi sur les infractions provinciales a une incidence majeure sur la vie des Ontariennes et des Ontariens, non seulement en raison du grand nombre d’infractions auxquelles elle s’applique ou de procédures entamées chaque année, mais aussi en raison de la nature des infractions réglementaires régies par son application. Le droit réglementaire régente de nombreux aspects de nos vies au quotidien. Voici la description que fait John Swaigen des répercussions du droit réglementaire, à savoir du droit relatif au bien-être public, sur la vie de la population canadienne : 

La législation relative au bien-être public fait partie intégrante de la vie de la population. Presque tous les aspects de nos activités sont réglementés, du stationnement des véhicules aux réparations des toitures. Lorsque l’on pense au droit, on pense souvent aux infractions, telles que les vols, les agressions sexuelles ou les meurtres. Néanmoins, les avocats, eux, savent bien que les lois les plus susceptibles de concerner les gens ordinaires et d’être enfreintes, ne sont pas les lois du droit pénal, mais la multitude de lois relatives au bien-être public qui sont nécessaires pour réglementer et réduire les risques que nous nous imposons les uns aux autres dans le cadre d’activités aussi diverses que conduire un véhicule, gérer une école, pulvériser un herbicide ou construire une usine nucléaire. Le droit réglementaire protège les consommateurs, les enfants dans les garderies, les personnes âgées résidant dans les foyers de soins et les hôpitaux, les piétons et les automobilistes, les employés dans les usines et l’environnement naturel qui permet la survie de la vie humaine et des autres formes de vie[7]. (Traduction libre)  

Conformément au mandat de la CDO, le présent rapport préliminaire examine le cadre actuel de la Loi sur les infractions provinciales et évalue son efficacité pour atteindre les objectifs des législations qui établissent les infractions provinciales. La clarté du processus et l’accessibilité pour les Ontariennes et les Ontariens sont également des éléments clés à prendre en compte, étant donné les conséquences majeures que peuvent avoir les infractions provinciales sur les accusés, qu’il s’agisse d’individus ou de personnes morales. Enfin, le seul volume des infractions provinciales exige de toute procédure régissant ces questions qu’elle soit aussi équitable qu’efficace. Dans un sens, nos recommandations visent à ancrer de nouveau la Loi dans ses racines, en tant que législation répondant aux besoins de ceux qu’elle concerne le plus, accompagnée de nouvelles améliorations traduisant un regard plus contemporain sur le droit réglementaire. 

Kenneth Jull, avocat disposant d’une grande expertise en matière d’infractions provinciales et de gestion des risques, a proposé pour la première fois en décembre 2007 un projet portant sur l’examen et la révision de la Loi, lequel était déjà soutenu par un grand nombre d’organisations et de personnes. C’est dans ce contexte que, le 2 avril 2009, le Conseil des gouverneurs de la Commission a approuvé un projet sur la modernisation de la Loi (le « projet »).   

Après avoir passé en revue les recherches effectuées sur le sujet et après de longues discussions avec de nombreux organismes et particuliers, la CDO a publié le 16 novembre 2009 un document de consultation définissant un certain nombre de questions soulevées initialement en son sein. La CDO a fait parvenir ce document à un peu plus de 90 personnes et organisations et invitait à lui faire part des observations concernant les questions soulevées ainsi qu’à déterminer les points qui n’auraient pas déjà été traités. La Commission a consulté et rencontré de nombreuses personnes et organisations, notamment des universitaires, des parajuristes, des membres de la magistrature, des organismes autochtones, des avocats de la défense, des fonctionnaires, qu’il s’agisse de poursuivants, d’administrateurs de tribunal, d’organismes municipaux ou d’autres représentants municipaux.  

En outre, la CDO a mis en place un groupe consultatif relatif au projet, dont les membres sont indiqués à l’annexe A. Ce groupe s’est régulièrement réuni à partir de décembre 2009 et il était fréquent que la CDO et les divers membres s’entretiennent en personne ou par téléphone. Les points de vue variés qu’ils ont mis en avant se sont avérés extrêmement précieux dans le cadre des efforts déployés par la CDO pour proposer des recommandations prenant en compte des perspectives d’horizons divers. Le groupe consultatif a également contribué au projet en facilitant les discussions entre ses interlocuteurs et la CDO. 

Le présent rapport préliminaire fait l’objet d’une vaste diffusion dans la sphère judiciaire, auprès des avocats, des parajuristes, des représentants du gouvernement et dans l’opinion publique aux fins de consultation et de rétroaction. En s’appuyant sur les observations reçues et sur les recherches supplémentaires qui seront menées en conséquence, un rapport final sera publié après son approbation par le Conseil des gouverneurs de la Commission du droit de l’Ontario.

 

 

B.                               Précision sur la portée du projet 

Le présent rapport préliminaire n’entend pas régler toutes les questions qui pourraient concerner la réforme et la modernisation de la Loi sur les infractions provinciales. Des rapports entiers de refonte législative pourraient porter sur plusieurs des différentes parties de la Loi et une analyse approfondie à cet égard dépasse de loin la portée de ce projet. En outre, un examen particulièrement technique de plusieurs articles actuels de la Loi a récemment été entrepris en 2009 par le groupe d’examen de la simplification de la Loi sur les infractions provinciales mis en place par le ministère du Procureur général de l’Ontario. En collaboration avec ses partenaires municipaux, le Ministère a accepté d’explorer les moyens de simplifier les procédures prévues par la Loi. Un groupe de travail a alors été établi afin d’étudier les propositions de simplification des procédures, de réduction des besoins en matière de ressources des tribunaux, de renforcement de l’application des amendes et d’amélioration du service au public. Un document de consultation a été diffusé afin d’obtenir les observations de tiers sur ces questions[8]. Le groupe de travail a proposé plus de 60 recommandations distinctes qu’il a détaillées auprès du ministère du Procureur général. Nombre de ces recommandations ont d’ores et déjà été mises en œuvre dans le cadre de la Loi de 2009 sur la saine gestion publique qui a apporté des modifications à la Loi sur les infractions provinciales et de la Loi de 2001 sur les municipalités[9]. Par conséquent, afin de ne pas faire double emploi et d’éviter le risque de recommandations contraires, nous avons pris le parti de ne pas axer le présent rapport sur les réformes détaillées des procédures de la Loi. 

À la place, le rapport envisage les améliorations structurelles possibles, l’établissement d’un cadre général pour un système amélioré relatif aux infractions provinciales, d’autres sanctions pécuniaires, des principes de détermination de la peine et d’autres recommandations précises qui n’ont pas fait l’objet du document détaillé sur la simplification de la Loi. Notre objectif était de mettre en place un nouveau cadre pour la Loi qui apporterait davantage de lumière sur le processus et une accessibilité améliorée pour la population lambda de l’Ontario, tout en favorisant une procédure simplifiée, équitable et efficace relativement à l’arbitrage des infractions provinciales. Dans le chapitre III, nous décrivons un cadre pour la modernisation et la réforme de la Loi (le cadre de réforme de la Loi sur les infractions provinciales), avant d’aborder dans les chapitres suivants un certain nombre d’enjeux particuliers portés à l’attention de la Commission du droit de l’Ontario. L’un des objectifs majeurs du cadre de réforme de la Loi est de constituer un ensemble de principes directeurs afin de s’attaquer à d’autres domaines de réforme qui ne sont pas évoqués dans le présent rapport. Selon la CDO, ce cadre et les recommandations propres à divers enjeux contribuent largement à la mise en place d’une feuille de route relative à la réforme de la Loi qui permettra de la mettre au goût du jour et d’en faire un instrument législatif adapté et fonctionnel à l’avenir.  

Voici deux questions importantes qui ne sont pas abordées dans le présent rapport et sur lesquelles nous ferons quelques commentaires d’ordre général. Tout d’abord, le document de consultation a soulevé l’enjeu de la réforme du traitement des adolescents accusés d’avoir commis des infractions provinciales. Au palier fédéral, la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents[10] crée un système de justice pénale distinct pour les adolescents, se fondant sur l’idée que les adolescents doivent être traités différemment des enfants, mais aussi des adultes. Cette législation est plus exhaustive que la partie IV de la Loi sur les infractions provinciales qui porte sur les adolescents et distingue plus précisément le traitement des adultes et celui des adolescents. La Nouvelle-Écosse et les Territoires du Nord-Ouest ont également promulgué des lois distinctes portant sur les adolescents accusés d’avoir commis des infractions provinciales. La question de la nécessité pour l’Ontario d’adopter ou non une approche similaire est un enjeu stratégique majeur et significatif qui mérite un examen séparé. La CDO recommande donc que cette question fasse l’objet d’une plus ample étude. 

D’autre part, des préoccupations se sont faites jour concernant l’application de la Loi relativement aux Autochtones. Ainsi, la CDO a eu écho du fait que beaucoup d’Autochtones sont déclarés coupables sans aucun procès après avoir été réputés ne pas contester l’accusation ou dans le cadre d’un procès se déroulant en leur absence conformément aux articles 9 et 54 de la Loi sur les infractions provinciales, respectivement[11]. Le ministère du Procureur général ne recueille pas de données sur le type d’accusés, notamment sur leurs origines autochtones ou non. Par conséquent, il n’a pas été possible de corroborer cette observation à l’aune de renseignements statistiques. Cependant, la CDO s’est appuyée sur des renseignements empiriques relatifs aux organismes d’application de la loi qui présentent, semble-t-il, un nombre supérieur à la moyenne d’Autochtones accusés d’infractions en vertu de la Loi[12]. Nous avons dès lors extrait les données concernant le nombre d’accusations présentées par ces organismes d’application de la loi qui ont conduit à une déclaration de culpabilité en raison d’une absence de réponse à un avis d’infraction ou d’une non-participation à un procès. Les données ont révélé que 43 % des poursuites engagées par ces organismes en 2007 et 2008 et 42 % en 2009 ont conduit à une déclaration de culpabilité en raison d’une absence de réponse à un avis d’infraction ou d’un défaut de comparution à un procès[13]. 

Afin d’évaluer s’il s’agit d’un pourcentage anormalement élevé, nous avons comparé les données relatives aux mêmes décisions dans les régions de la province où se situent ces organismes d’application de la loi, à savoir les services de tribunaux du Nord-Est et du Nord-Ouest, dans le but d’évaluer si des réalités géographiques influaient sur le défaut de réponse aux accusations en vertu de la Loi. Dans la région du Nord-Est, 27 % des accusations en 2007 et 2008 et 26 % en 2009 ont conduit à une déclaration de culpabilité en raison d’une absence de réponse à un avis d’infraction ou d’une non-participation à un procès. Dans la région du Nord-Ouest, les pourcentages étaient de 34 % en 2007 et 2008 et 33 % en 2009. Les données provinciales issues de toutes les régions judiciaires ont montré dans la même perspective des taux largement inférieurs d’accusations conduisant à une déclaration de culpabilité en raison d’une absence de réponse ou d’une non-participation à un procès avec 29 % en 2007, 30 % en 2008 et 28 % en 2009[14].  

Sans être concluants, ces chiffres confèrent un certain appui statistique aux préoccupations soulevées à l’égard du taux disproportionné d’Autochtones déclarés coupables sans procès. En s’appuyant sur les données citées ci-dessus, on peut dégager la tendance suivante : les déclarations de culpabilité en raison d’une absence de réponse à un avis d’infraction ou d’une non-participation à un procès sont entre 8 et 15 % supérieures pour les Autochtones que pour le reste de la population. 

La CDO ne connaît pas les options qui ont été présentées en vue d’améliorer l’interaction entre les populations autochtones et le système de traitement des infractions provinciales de l’Ontario. Cela s’inscrit en opposition avec le système de justice pénale dans le cadre duquel la Stratégie relative à la justice applicable aux Autochtones, financée par les gouvernements de l’Ontario et fédéral, vise à « permettre aux communautés locales de proposer des moyens culturellement adaptés pour aider les peuples autochtones à faire face au système de justice pénale »[15]. Les programmes de justice communautaire forment la pierre angulaire de cette stratégie et possèdent divers objectifs qui pourraient éventuellement s’appliquer au contexte de la Loi. Parmi ces objectifs, citons notamment la réduction des taux de criminalité et d’incarcération parmi les Autochtones, le fait de permettre à la population autochtone d’assumer une plus grande responsabilité en ce qui concerne l’administration de la justice au sein de ses collectivités, la promotion d’un système plus adapté, plus just