A.                Principes fondateurs du cadre de réforme de la Loi

Lors de son adoption en 1979, la Loi avait pour objectif de créer un code de procédure pour la poursuite des infractions provinciales, distinct de la procédure appliquée aux infractions criminelles[191]. Pourtant, au vu de notre présentation sur l’historique de la Loi dans le chapitre II du présent rapport, il est évident que d’autres principes plus fondamentaux ont été à la base de la nouvelle Loi. La proportionnalité, l’efficacité et l’équité ont servi de points d’appui à la création de la Loi et nous sommes d’avis que ces principes doivent continuer à guider la future réforme. L’accès à la justice et la jurisprudence réglementaire contemporaine fondée sur le concept de pyramide réglementaire sont d’autres éléments à prendre en compte pour la réforme de la Loi. L’ensemble de ces principes et de ces considérations forment ce que nous appelons le cadre de réforme de la Loi. 

 

1.     Proportionnalité

Le principe de proportionnalité reste un élément clé de la réforme de la Loi, comme c’était le cas lors de son adoption. Drinkwalter et Ewart, dans leur ouvrage de 1980, Ontario Provincial Offences Procedure, décrivent comment les procédures en application de l’ancienne Summary Convictions Act qui régissait la poursuite des infractions provinciales « restaient totalement inadaptées au caractère réglementaire mineur de la plupart des infractions provinciales »[192]. (Traduction libre) L’Assemblée législative de l’Ontario a réagi en créant la nouvelle Loi sur les infractions provinciales qui a établi un « cadre procédural adapté » et qui « représent[ait] du début à la fin une tentative visant à faire en sorte que chaque article corresponde à la nature des infractions qu’il régit »[193]. « Un des principaux changements procéduraux qu’a apporté la Loi porte sur la création de deux volets distincts, un pour les infractions mineures et l’autre pour les infractions plus graves. » (Traduction libre)  

Voici ce que déclarait alors l’ancien procureur général de l’Ontario :

De nombreuses personnes vivant en Ontario trouvent que la procédure qui régit actuellement la poursuite des infractions provinciales est déroutante, onéreuse, chronophage et tout à fait disproportionnée par rapport à la gravité de ces infractions. La Loi sur les infractions provinciales qui est proposée vient parer à cette situation en créant un code de procédure clair et indépendant afin de simplifier les procédures, d’éliminer les détails techniques, d’améliorer les droits et protections inscrits dans les procédures et de supprimer les retards en ce qui concerne l’affirmation des droits et la conclusion des poursuites[194]. (Traduction libre)

Sans nul doute, la proportionnalité de la procédure en accord avec la gravité de l’infraction provinciale constituait un objectif fondamental de la Loi en 1979 et devrait rester un principe directeur pour toute réforme à venir de la Loi. Le bon sens ordonne un rapport proportionnel entre la gravité ou la complexité d’une infraction et la procédure mise en place pour sa résolution. Cela n’est pas unique à la réforme sur les infractions provinciales. La proportionnalité de la procédure est également un facteur clé de la réforme des systèmes de justice civile et familiale[195]. Étant donné le grand nombre d’infractions provinciales, la gamme de sanctions possibles qui s’étend d’amendes négligeables d’un montant inférieur à 100 $ à des peines d’emprisonnement et la complexité accrue de certaines affaires, qui peuvent impliquer des experts et des milliers de documents, la proportionnalité reste un principe pertinent dans le cadre de la réforme de la Loi.

 

2.     Efficacité et administration de la justice

Des millions d’infractions sont traitées chaque année dans le cadre de la procédure prescrite par la Loi. Pour cette seule raison, l’efficacité se doit d’être une priorité du cadre de réforme de la Loi. En effet, il s’agissait déjà d’un facteur clé au moment de l’adoption de la Loi. Voici ce que déclarait l’ancien juge en chef adjoint McKinnon dans R. c. Jamieson :

La Loi sur les infractions provinciales n’est pas conçue pour être un piège pour les personnes peu qualifiées ou non vigilantes, mais plutôt […] pour être un moyen peu coûteux et efficace de gérer les infractions mineures dans la plupart des cas[196]. (Traduction libre)

Plus que leur seul volume, c’est la nature des affaires régies par la Loi qui demande la mise en place de procédures efficaces. La décision de 2003 de la Cour d’appel de l’Ontario dans l’affaire R. c. Felderhof évoquait à cet égard une Cour des infractions provinciales efficace et efficiente[197]. L’affaire portait sur la poursuite d’infractions commises en vertu de la Loi sur les valeurs mobilières. La décision fait référence à la complexité accrue de certaines mises en accusation relatives à des infractions provinciales, à l’importance de traiter ces affaires de façon efficace et à la nécessité de modalités procédurales pour garantir l’efficacité de l’arbitrage : (Traduction libre)  

[40]         …  Jusqu’à tout récemment, un long procès durait une semaine, peut-être deux. De nos jours, il n’est plus rare que des procès se poursuivent pendant plusieurs mois, sinon des années. Au début du procès ou pendant son déroulement, l’avocat peut prendre des décisions qui le prolongent indûment ou l’entraînent vers une procédure presque impossible à gérer. …

[42]         Une « évolution des réalités sociales et matérielles » est que le contentieux, même à la Cour des infractions provinciales, est devenu plus complexe et demande des procès plus longs. Cela est dû en partie à une plus grande complexité de la société qui engendre des affaires telles que celle-ci, fondées sur des opérations commerciales délicates.  L’autre réalité à prendre en compte est l’incidence de la Charte des droits et des libertés. Il est possible que cette affaire ait également demandé du temps avant 1982.  Néanmoins, la Charte a introduit un autre degré de complexité.  …

 

[43]         De la même façon, demander à ce qu’un tribunal des infractions provinciales traite cette affaire délicate portant sur les règlements relatifs aux valeurs mobilières comme s’il ne s’agissait de rien de plus qu’une infraction de circulation nuirait gravement à l’efficacité de son fonctionnement. En conséquence de R. c. 974649 Ontario Inc., la Cour des infractions provinciales possède une vaste compétence réparatrice en vertu de la Charte. Il me semble que, par voie de conséquence nécessaire, elle doit donc disposer des modalités procédurales requises pour garantir son efficacité à mettre fin à toutes les demandes de réparation.[…] En effet, le pouvoir législatif a conféré au tribunal des infractions provinciales la compétence de décider ces affaires commerciales complexes, impliquant des centaines, voire des milliers de documents, et parfois des demandes de réparation délicates fondées sur la Charte.  De mon point de vue, le juge de première instance doit avoir l’autorité de contrôler la procédure dans son tribunal afin d’assurer un déroulement efficace du procès.  

Selon nous, l’efficacité du processus doit constituer une ligne directrice afin de pouvoir traiter non seulement les affaires simples et élémentaires fondées sur la Loi, mais également les affaires plus complexes et plus longues. Un code de procédure de la Loi ne fera pas avancer l’administration de la justice s’il n’est pas efficace.
 

 

3.     Équité

Le principe d’équité était profondément ancré dans la Loi à en juger par la prémisse selon laquelle « les infractions provinciales sont en substance quasi criminelles »[198]. Drinkwalter et Ewart ont écrit en 1979 que même pour les infractions faisant l’objet d’instances intentées selon le volet des infractions mineures (partie I), le droit à un procès restait absolu et sans réserve[199]. « [L]e principal défi dans la création d’un nouveau code de procédure [était] de se débarrasser du fardeau procédural tout en préservant et renforçant les droits procéduraux des accusés »[200]. (Traduction libre)   

Il est essentiel que l’équité de la procédure demeure une priorité dans la réforme de la Loi. Les processus proportionnels et efficaces pour la poursuite des infractions provinciales doivent toujours être mesurés à l’aune des considérations d’équité. Cependant, à nos yeux, le principe d’équité procédurale qui devrait être mis en œuvre pour de nombreuses infractions mineures ne nécessite peut-être pas aujourd’hui d’être autant étendu que ce qui avait pu être envisagé au moment de l’adoption de la Loi. On estimait alors que les instances introduites en vertu de la Loi visaient « clairement à imposer une sanction », point de vue qui sous-tendait l’idée que les infractions provinciales étaient quasi criminelles par nature[201]. (Traduction libre) Au vu des théories contemporaines sur le droit réglementaire et les objectifs en matière de détermination de la peine évoquées dans les chapitres suivants, la Commission du droit de l’Ontario se demande si l’objectif des poursuites actuelles intentées en application de la Loi est bien de punir. D’autres objectifs, tels que la persuasion et le respect des normes de réglementation par le biais de modalités non pénales, ou la justice réparatrice, sont peut-être plus efficaces aujourd’hui pour atteindre les objectifs de la réglementation visés dans les lois créatrices d’infractions. À cet égard, l’équité impose peut-être moins que toutes les garanties judiciaires des procès criminels. En d’autres termes, l’application de procédures propres aux procès criminels à toutes les audiences d’infractions réglementaires pourrait bien contrecarrer les objectifs majeurs de ces lois en matière de bien-être public et entraver ainsi de façon significative l’administration de la justice.

Les tribunaux ont indiqué que les protections judiciaires prescrites par la Charte des droits et libertés peuvent être moins strictes ou ne pas s’appliquer aux instances réglementaires. Selon l’ouvrage de Archibald, Jull et Roach, « la Cour suprême du Canada a souvent accepté le principe que les réductions, dans le respect de la légalité, des exigences en matière de perquisition, de la présomption d’innocence et du droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination, vont de pair avec l’accomplissement des objectifs de la réglementation »[202]. (Traduction libre)  

Ainsi, dans R. c. Transport Robert (1973) Ltée, la Cour d’appel de l’Ontario a estimé que le droit relatif à la sécurité de la personne, auquel on ne peut porter atteinte qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale, inscrit à l’article 7 de la Charte, ne s’applique pas à la poursuite d’une infraction relative au détachement d’une roue de véhicule utilitaire. La Cour a distingué l’infraction d’un « vrai crime » et s’est plutôt basée sur la nature réglementaire de l’infraction (c’est-à-dire empêcher les conséquences néfastes d’une infraction) lorsqu’elle a conclu que la stigmatisation d’une déclaration de culpabilité ainsi que l’imposition éventuelle d’une amende de 50 000 $ ne suffisaient pas à mettre en avant les protections définies dans l’article 7[203].  

La Cour d’appel de l’Alberta a abouti à une conclusion similaire dans l’affaire Lavallée c. Alberta (Securities Commission), et a affirmé que les articles 7 et 11 de la Charte ne s’appliquaient pas aux instances introduites sur la base d’accusations d’infractions à la Securities Act de l’Alberta[204]. La preuve relative à l’activité illégale et frauduleuse présu