I.                    INTRODUCTION 

Le présent rapport préliminaire offre un cadre analytique visant à moderniser et réformer la Loi sur les infractions provinciales (ci-après la Loi). Adoptée il y a plus de 30 ans, la Loi a établi une procédure pour la poursuite des infractions créées par les lois, règlements et règlements administratifs municipaux de l’Ontario. Aucun examen approfondi de la Loi n’a été entrepris pour évaluer si elle continue de répondre à ses objectifs initiaux et si ces derniers restent d’actualité aujourd’hui. On n’a pas non plus étudié les répercussions de certaines évolutions majeures comme la promulgation de la Charte canadienne des droits et libertés, le transfert par la province aux municipalités de la poursuite des infractions et de l’administration des tribunaux pour les affaires fondées sur la Loi, le rehaussement significatif des plafonds des sanctions imposées pour un grand nombre d’infractions et le recours accru aux sanctions administratives pécuniaires pour assurer l’application des normes réglementaires.

 

Le Conseil des gouverneurs de la Commission du droit de l’Ontario (CDO) a approuvé le présent projet le 2 avril 2009. Nous avons examiné les enjeux particuliers en matière de procédure, et nous avons proposé des améliorations structurelles ainsi qu’un mécanisme facilitant à l’avenir les améliorations apportées à la procédure.

 

Le droit réglementaire régit la façon dont nous conduisons nos véhicules, la sécurité de nos lieux de travail, les aliments et boissons que nous consommons et la façon dont nous traitons nos animaux domestiques, pour ne citer que quelques exemples. La Loi impose une procédure afin de prendre en charge le traitement des millions d’accusations portées chaque année à la suite d’infractions aux normes de réglementation. La grande majorité concerne des infractions de « moindre gravité » pour lesquelles il est fort probable que les défendeurs ne seront pas représentés. Il importe que la procédure régissant ces infractions soit équitable, efficace, accessible et proportionnée aux intérêts en jeu.

 

II.         LES INFRACTIONS PROVINCIALES ET LA LOI SUR LES INFRACTIONS PROVINCIALES

 

Avant l’entrée en vigueur de la Loi, la procédure d’exécution et de poursuite des infractions réglementaires était régie par la Summary Convictions Act, laquelle avait repris en grande partie les dispositions du Code criminel relatives à la poursuite des infractions par procédure de déclaration sommaire de culpabilité. La nouvelle Loi devait permettre la mise en place d’une méthode accélérée, efficace, simple et adaptée aux fins de traitement en majorité des infractions mineures par les tribunaux d’infractions provinciales, objectif qui reste vrai de nos jours.

 

La Loi définit trois volets distincts pour introduire une instance devant un juge provincial ou un juge de paix de la Cour de justice de l’Ontario. Elle comporte dix parties décrites de façon détaillée dans le rapport préliminaire. En voici un rapide aperçu :

 

·         Les instances fondées sur la partie I sont introduites au moyen du dépôt d’un procès-verbal d’infraction, en général l’amende fixée à l’égard de l’infraction. L’amende maximale est de 1 000 $ et l’emprisonnement n’est pas une sanction autorisée. Le défendeur peut payer l’amende, contester l’accusation ou demander un procès.

 

·         La partie II s’applique exclusivement aux infractions de stationnement. La procédure est très similaire à la procédure indiquée dans la partie I. La personne qui reçoit un procès-verbal d’infraction peut payer l’amende fixée ou demander un procès.

 

·         Les instances de la partie III doivent être introduites devant le tribunal aux fins de résolution. En règle générale, la loi créant l’infraction prescrit la peine maximale (ou minimale) pour l’infraction, qui peut inclure l’emprisonnement. La nature et les circonstances de l’infraction et la question de savoir si l’atteinte à l’intérêt public exige une sanction plus sévère détermineront si les accusations doivent être fondées sur la partie I ou la partie III. 

 

·         La partie IV prévoit une procédure unique qui s’applique à tous les procès, que l’instance ait été introduite en vertu de la partie I, II ou III. Les dispositions relatives à la détermination de la peine sont d’ordre général, mais certaines distinctions sont faites entre les infractions de la partie I et celles de la partie III (p. ex. la probation n’est disponible que pour les infractions faisant l’objet d’instances introduites en vertu de la partie III).

 

·       La partie V comprend des dispositions générales en ce qui concerne les parties à une infraction, l’utilisation du téléphone et des vidéoconférences pour une audience, les moyens de défense en common law et l’infraction d’outrage à la cour.

 

·       La partie VI prévoit une procédure particulière pour les adolescents, définis comme étant âgés de 12 à 16 ans, poursuivis pour des infractions provinciales.

 

·       La partie VII régit les appels et les révisions menés par la Cour de justice de l’Ontario ou par la Cour supérieure de justice.

 

·       La partie VIII porte sur les pouvoirs d’arrestation, sur le pouvoir d’accorder une mise en liberté sous caution et les circonstances le permettant, ainsi que sur le pouvoir d’un juge de délivrer un mandat de perquisition.

 

·      La partie IX établit que la Loi s’applique si une autre loi autorise la délivrance d’une ordonnance, mais ne prévoit pas de procédure.

 

·      La partie X permet au ministère du Procureur général et à une municipalité de conclure une entente selon laquelle la municipalité (et non le gouvernement provincial) assurera l’administration des tribunaux et les fonctions de poursuite et d’exécution. Toutes les municipalités de l’Ontario ont conclu une entente de ce type.

 

Sept règlements s’appliquent aux instances fondées sur la Loi. Ils régissent les questions relatives, entre autres, aux dépens, aux frais pour retard de paiement des amendes, aux formules et avis pour divers types d’instances et aux suramendes. Par ailleurs, quatre ensembles de règles procédurales dictent le déroulement et la procédure des instances et appels fondés sur la Loi.

 

En règle générale, 2,1 millions d’accusations sont portées chaque année en application des parties I et III.  En 2009, rien qu’à Toronto, 2,8 millions de procès-verbaux d’infractions de stationnement, infractions régies par la partie II, ont été délivrés. La grande majorité (80 %) des infractions de la partie I sont des infractions au Code de la route ou à ses règlements.

 

Afin de fournir des éclaircissements sur les types d’infractions provinciales régies par la Loi, nous décrivons les domaines clés du droit réglementaire en Ontario. Il s’agit notamment des règlements relatifs aux véhicules automobiles, des lois sur la santé et la sécurité au travail, de la protection de l’environnement, de la règlementation sur les substances contrôlées, à savoir l’alcool et le tabac, et des règlements généraux sur la sécurité et l’ordre public, par exemple sur l’entrée sans autorisation et sur la prévention des incendies.

 

Ce qui justifie l’existence d’une loi distincte traitant des questions procédurales vient du fait qu’il existe une distinction nette entre les infractions réglementaires et les vrais crimes. Le Code criminel définit un comportement criminel comme une conduite qui, en soi, est contraire aux valeurs fondamentales humaines et est par conséquent complètement interdite par la législation pénale. La condamnation pour un crime est généralement associée à une stigmatisation. À l’inverse, les infractions réglementaires mettent en jeu une conduite qui est interdite, non parce qu’elle est en soi répréhensible, mais parce que l’absence de réglementation créerait des conditions dangereuses pour les membres de la société. Une déclaration de culpabilité concernant une infraction provinciale n’entraîne qu’une stigmatisation limitée, voire inexistante. Contrairement aux activités criminelles, on s’attend à ce que les gens reprennent l’activité réglementée après une poursuite, mais dans le respect de la loi. Il n’est pas toujours facile de faire la distinction, en particulier dans le cas des infractions provinciales punissables de sanctions sévères, notamment de peines d’emprisonnement. Néanmoins, la grande majorité des mises en accusation en application de la Loi portent sur des affaires qui sont clairement réglementaires et de nature mineure, ce qui justifie un traitement distinct, notamment à l’égard de la détermination de la peine.

 

 

III.        CADRE DE RÉFORME DE LA LOI SUR LES INFRACTIONS PROVINCIALES

 

Voici un certain nombre de principes qui devraient guider la réforme de la procédure prévue par la Loi aujourd’hui et à l’avenir :

1.      Proportionnalité. La procédure régissant la poursuite d’une infraction doit être proportionnée aux intérêts en jeu.

2.      Efficacité et bonne administration de la justice. Tout système procédural doit être efficace pour gérer les millions de mises en accusation mineures ainsi que les affaires moins courantes, mais de plus en plus complexes, qui sont poursuivies en application de la partie III.

3.      Équité. L’équité doit demeurer un facteur essentiel à prendre en considération dans le cadre de la réforme de la Loi. Cependant, la portée de l’équité procédurale ne doit pas être aussi étendue que dans le contexte criminel. 

4.      Accès à la justice. Étant donné le volume des infractions provinciales mineures, le système de la Loi est le « visage du système judiciaire » pour la plupart des Ontariennes et des Ontariens. On estime que la plupart des défendeurs ne sont pas représentés. La Loi doit par conséquent prévoir des procédures simples, facilement compréhensibles et accessibles pour les infractions les plus courantes.

 

Nous avons également appliqué le concept de réglementation souple à la réforme de la Loi et abordons à cet égard la question de la « pyramide réglementaire ». Même si le concept de réglementation souple concerne davantage la façon d’appliquer au mieux les normes de réglementation, il est également pertinent dans le domaine de la détermination de la peine pour les infractions réglementaires.

 

Dans le cadre d’une pyramide réglementaire, les organismes de réglementation mettent en place des stratégies modérées pour encourager les parties à respecter les normes de réglementation, avant d’avoir recours, en cas d’échec, à des mécanismes plus punitifs comme solution de rechange aux poursuites réglementaires et aux amendes. Nous abordons les autres outils de détermination de la peine dans le chapitre VI.

 

IV.  L’objet de la loi sur les infractions provinciales et la nouvelle structure proposée

 

L’article 2 de la Loi établit que son objet est de « remplacer la procédure de déclaration de culpabilité par procédure sommaire dans les poursuites à l’égard d’infractions provinciales, […] par une procédure qui reflète la distinction existant entre les infractions provinciales et les infractions criminelles ». Les objectifs sous-jacents de la Loi étaient d’établir une méthode équitable et efficace pour résoudre les infractions provinciales de façon proportionnée à la complexité ou à la gravité de l’infraction, mais différente de la procédure régissant les affaires criminelles. Compte tenu de la part de plaideurs non représentés aujourd’hui, l’accessibilité est un objectif de plus en plus important. Il importe également que la Loi, en tant que code de procédure, cherche à promouvoir les objectifs de la loi qui crée l’infraction à laquelle elle s’applique.   

 

De ce fait, nous recommandons que l’article sur l’objet soit modifié pour intégrer ces concepts afin de guider les parties et le tribunal en ce qui concerne l’interprétation des articles de la Loi, mais aussi éclairer l’élaboration de règles, de formules et de textes d’autorité subordonnée.

 

Nous estimons que la Loi, ses quatre ensembles de règles et ses sept règlements doivent être simplifiés. La Loi contient 10 parties et 176 articles avec plusieurs exceptions inscrites au sein de la Loi et des renvois fréquents à d’autres articles, règlements ou formules. Les dispositions sur les procès s’appliquent à toutes les infractions, graves et moins graves, sans distinction.

 

Nous recommandons que la Loi soit restructurée et débarrassée de son code de procédure détaillé, pour ne conserver que les affaires appropriées pour une loi. Elle devrait continuer de prescrire les différents volets pour les affaires graves et moins graves, mais le gros du code de procédure devrait être inscrit dans un seul règlement, ensemble de règles ou autre texte d’autorité subordonnée, avec des procédures simplifiées pour les infractions de moindre gravité et des procédures plus détaillées pour des cas plus complexes, conformément au principe de proportionnalité. Des guides simples et rédigés en langage courant à l’intention des défendeurs rendraient la Loi plus accessible. Nous recommandons que le procureur général et le juge en chef (Cour de justice de l’Ontario), en concertation avec d’autres intervenants, déterminent quelle est l’entité la plus à même d’élaborer le nouveau code de procédure.

 

V.         SANCTIONS ADMINISTRATIVES PÉCUNIAIRES – SOLUTION DE RECHANGE PAR RAPPORT AUX PROCÉDURES JUDICIAIRES

 

Les juges de paix président pratiquement tous les procès d’infractions provinciales; ils consacrent près de 60 % de leur temps à présider des procès intentés en application de la partie I et de l