A.    Recours au tribunal pour juger les instances introduites en vertu de la partie I et de la partie II de la Loi

Les juges et les juges de paix de la Cour de justice de l’Ontario sont habilités à juger toutes les infractions régies par la Loi, mais ce sont les juges de paix qui président pratiquement toutes les affaires d’infractions provinciales nécessitant un arbitrage[260]. Cela représente assurément un volume de travail significatif pour les tribunaux et la grande majorité semble porter sur des infractions mineures. Étant donné le volume et la nature de ces affaires et les coûts associés, nous cherchons à examiner si le transfert de la résolution de nombre de ces infractions sous le coup d’un système de SAP ne favoriserait pas davantage l’administration de la justice et l’utilisation efficace des ressources judiciaires.

Comme nous l’avons noté précédemment, les tribunaux reçoivent généralement chaque année 2,1 millions de mises en accusation fondées sur les parties I et III de la Loi, réparties comme suit : environ 90 % (1,9 million) correspondent à la partie I et environ 10 % (170 000) à la partie III. De façon constante en 2007, 2008 et 2009, environ 80 % des instances fondées sur la partie I correspondent à des mises en accusation en vertu du Code de la route ou de ses règlements[261]. 

Bien que les données provinciales sur le nombre d’infractions de stationnement régies par la partie II, reçues par les tribunaux, ne soient pas disponibles, nous savons qu’il s’agit de chiffres importants. En 2009, rien qu’à Toronto, 2,8 millions de procès-verbaux d’infractions de stationnement ont été délivrés[262]. Les estimations relatives à d’autres grandes municipalités de l’Ontario révèlent que des centaines de milliers d’infractions de stationnement sont reçues chaque année par les tribunaux[263].

Ce qui importe pour notre analyse, c’est l’importance du temps passé par les tribunaux pour régler ces affaires régies par la Loi. Les données provinciales sur les heures de fonctionnement des tribunaux en 2009 montrent que les juges de paix ont passé un total de 57 576 heures sur des affaires régies par la Loi, parmi lesquelles :

·   58 % (33 358 heures) ont été consacrées à présider des procès sur des affaires des parties I et II;

·   26 % (15 088 heures) ont été consacrées à présider des procès sur des affaires des parties III;

·   16 % (9 129 heures) ont été consacrées à d’autres questions régies par la Loi (p. ex. motions, absence de réponse).

Ainsi, ces chiffres montrent clairement que la majorité du temps consacré par les juges de paix sur les affaires régies par la Loi porte sur les infractions de stationnement et les infractions de la partie I[264].

Nous n’avons pas pu obtenir de données sur les coûts engendrés par l’administration des tribunaux pour les affaires régies par la Loi en Ontario, mais on estime qu’il s’agit d’un montant important. Le ministère du Procureur général ne possède pas ces données et chaque municipalité calcule ces coûts différemment. Toutefois, si l’on examine une nouvelle fois les données de Toronto, on estime que 50 millions de dollars sont dépensés chaque année pour l’administration des tribunaux pour les affaires régies par la Loi[265]. Les dépenses annuelles du ministère du Procureur général en ce qui concerne les juges de paix sont évaluées à 45,4 millions de dollars. Si l’on se base sur le nombre d’heures consacrées par les juges de paix à présider des procès d’affaires régies par les parties I et II, on estime qu’un montant de 9,2 millions de dollars de dépenses pour les juges de paix est consacré à l’audience de ces infractions de moindre gravité. Les coûts additionnels liés à l’administration des tribunaux pour la Loi supportés par les municipalités comprendraient le coût pour les installations, les poursuivants, le personnel de tribunal et l’administration connexe (p. ex. le matériel de bureau pour le personnel de tribunal). Au vu de ces coûts, la question suivante se pose : ne faudrait-il pas rendre disponible un forum moins onéreux, mais tout aussi équitable pour l’arbitrage de ces infractions, à l’instar du système de SAP. Une telle transition pourrait en outre favoriser un plus grand respect pour le système judiciaire, dans la mesure où les juges nommés se consacreraient davantage à présider des affaires plus graves.

 

B. Introduction sur les sanctions administratives pécuniaires

Les systèmes de sanctions administratives pécuniaires (SAP) (également appelées « pénalités administratives ») permettent l’imposition de sanctions pécuniaires par un organisme de réglementation pour une contravention à une Loi, à un règlement ou à un règlement administratif. L’organisme de réglementation rend une SAP après avoir mis à jour un événement illégal et cette SAP est exigible sous réserve uniquement des droits d’examen prévus dans le système de SAP. On peut distinguer l’amende de la sanction administrative pécuniaire en ceci que l’amende fait référence à une sanction pécuniaire d’ordre pénal ou quasi pénal, payable uniquement après admission de culpabilité ou déclaration de culpabilité par un tribunal. À l’inverse, une SAP« ne contient pas d’élément criminel et vise uniquement à traduire la violation d’une loi ou d’une règle qui porte en elle-même une sanction monétaire »[266]. (Traduction libre) Il s’agit d’une peine réglementaire imposée pour favoriser la conformité à un modèle réglementaire donné et elle « n’est pas considérée comme une punition criminelle, car elle est principalement imposée en vue de compenser l’état de la nuisance commise à son encontre, et non de punir une activité moralement mauvaise »[267]. (Traduction libre)

Lorsqu’une SAP est autorisée, on peut souvent avoir recours à un examen. Le type d’examen dépendra du système de SAP. Très souvent, la décision de l’organisme de réglementation d’imposer une SAP est soumise uniquement à un examen administratif mené par une personne ou un organisme désigné[268], même si l’on a parfois le droit de faire appel de la sanction devant un tribunal[269]. Comme pour toutes les décisions rendues par des organes administratifs, les décisions prises dans le cadre d’un système de SAP sont soumises à un examen judiciaire devant la Cour supérieure de justice[270].

Le système de SAP décrit dans la Loi de 2001 sur les municipalités[271] est particulièrement intéressant. Le 1er janvier 2007, l’article 102.1 a été ajouté à la Loi de 2001 sur les municipalités par la Loi modifiant diverses lois en ce qui concerne les municipalités[272] adoptée en 2006. Cet article donne aux municipalités l’autorité globale d’exiger qu’une personne paie une pénalité administrative si elle est convaincue que celle-ci n’a pas observé un règlement municipal sur le stationnement, l’immobilisation ou l’arrêt de véhicules[273].  Il incombe à la municipalité de décider si elle crée un système de SAP pour les infractions de stationnement. Si tel est le cas, le régime fondé par la Loi sur les infractions provinciales ne s’applique plus[274].

Il est important de noter que l’établissement de ce pouvoir (ainsi que le pouvoir pour l’application d’un système de permis établi par une municipalité en vertu de l’alinéa 151(1)g) de la Loi de 2001 sur les municipalités) commence par : « Sans préjudice de la portée générale des articles 9, 10 et 11 ». Ces dispositions confèrent de vastes pouvoirs aux municipalités. En conséquence, il a été avancé que le pouvoir d’établir un système municipal de pénalités administratives n’est pas limité aux questions de stationnement et de permis, mais peut potentiellement s’appliquer à tous les règlements administratifs relatifs aux services et aux choses qu’une municipalité est autorisée à fournir en vertu des larges pouvoirs qui lui sont conférés par la Loi de 2001 sur les municipalités.

Certaines municipalités ont créé des systèmes de SAP pour gérer les contraventions créées par d’autres types de règlements municipaux passés conformément à la Loi de 2001 sur les municipalités[275]. Pour l’application de la législation sur le stationnement, seule la ville de Vaughan a mis en place un système de SAP, au moment de la rédaction du présent rapport. Néanmoins, la ville d’Oshawa vient d’approuver un système semblable pour les infractions de stationnement devant être instauré début 2011[276].

Le recours aux systèmes de SAP à d’autres fins semble augmenter de façon constante en Ontario et ailleurs au Canada[277]. Vingt-et-une lois en Ontario établissent divers systèmes de sanctions administratives. D’autres termes peuvent être parfois utilisés pour désigner les SAP. L’article 182.1 de la Loi sur la protection de l’environnement, par exemple, prévoit des « pénalités environnementales » et il s’agit d’un des systèmes de SAP les mieux connus en Ontario[278]. La Loi de 2006 sur Metrolinx permet aussi à des règlements administratifs de mettre en place un système de « frais administratifs » pour les systèmes de transports régionaux (comme GO Transit) lorsqu’une personne contrevient aux règlements en ce qui concerne le paiement de tarifs par les passagers ou l’arrêt, l’immobilisation ou le stationnement de véhicules sur certains biens-fonds[279]. Les règlements de la Loi prévoient des exigences administratives et procédurales pour tout règlement administratif sur les frais administratifs, exigences qui sont similaires à celles des règlements de la Loi de 2001 sur les municipalités (p. ex. avis donné à la personne, examen de la pénalité par un agent d’examen, suivi d’un examen par l’agent enquêteur)[280].

Aux États-Unis, l’application administrative de la sanction relative aux procès-verbaux d’infractions de stationnement est très courante. Le tableau à l’annexe B suggère que des systèmes d’audience administrative sont aussi fréquents que le recours aux tribunaux pour l’application des sanctions d’infractions de stationnement dans le pays. Nombre de ces systèmes ont été mis en place depuis un certain temps. La ville de New York a transféré l’application des sanctions liées aux infractions de stationnement de ses tribunaux judiciaires à ses tribunaux administratifs dans les années 1970[281]. À Chicago, le Department of Administrative Hearings est entré en vigueur en 1997, mais dès 1990, la ville avait décriminalisé les infractions de stationnement et le Department of Revenue avait commencé à tenir des procès administratifs pour diverses affaires, y compris les affaires de stationnement. Aujourd’hui, c’est le Vehicle Hearings Department de Chicago qui gère les affaires de stationnement et d’équipement de véhicules[282]. 

 

C.                 Les SAP comme solution par rapport au système régi par la Loi

Étant donné le volume d’infractions mineures régies par les parties I et II de la Loi que juge la Cour de justice de l’Ontario, le coût d’administration des tribunaux concernés et l’augmentation du recours aux systèmes de SAP au Canada et ailleurs, il convient de se demander si le régime fondé sur la Loi en Ontario ne devrait pas s’appuyer davantage sur les SAP comme solution de rechange par rapport aux instances menées au tribunal. Autre élément clé à prendre en compte : le respect de notre système judiciaire est-il favorisé lorsque les ressources des tribunaux sont employées pour juger des infractions particulièrement mineures. Nous avons d’abord examiné les questions générales suivantes avant de chercher à évaluer si les SAP de