A.    Introduction

1.     L’importance de mécanismes efficaces pour le règlement des différends et l’exercice des droits

Le règlement des différends et l’exercice des droits sont étroitement liés à la quasi-totalité des autres enjeux soulevés ici. En l’absence de mécanismes efficaces pour l’exercice des droits et des responsabilités énoncés dans les lois, et pour le règlement des différends qui surviennent entre les personnes visées par la loi, celle-ci est à peine plus qu’une déclaration d’aspirations.

Comme nous l’avons déjà constaté, de nombreux intéressés (mais certainement pas tous) sont en accord avec l’essentiel de la conception du régime législatif actuel, qui considère la capacité comme étant propre au moment et au domaine, qui insiste sur le fait de protéger les personnes capables contre toute interférence paternaliste, qui exige que les mandataires spéciaux soutiennent l’autonomie et l’inclusion des personnes pour lesquelles ils agissent, et qui prévoit avec soin des droits procéduraux. Ils sont préoccupés par le fait qu’en pratique, la loi ne remplit pas ses promesses. Une partie importante de la responsabilité de cet échec est attribuée aux lacunes et aux insuffisances des mécanismes d’exercice des droits et de règlement des différends. Pour les défenseurs d’une refonte plus considérable des prémisses fondamentales du cadre législatif ontarien, des mécanismes de règlement des différends et d’exercice des droits améliorés et accessibles forment une composante importante d’un nouveau système.

Des mécanismes d’exercice des droits sont particulièrement importants, non seulement afin de garantir que les personnes aient un accès véritable aux droits et aux protections que la loi leur accorde, mais également afin de déceler et de rectifier les problèmes systémiques que pose la loi elle-même ou sa mise en application. Quand les systèmes d’exercice des droits et de règlement des différends n’ont pas la capacité de repérer et régler les enjeux systémiques, les problèmes de rédaction législative ou de méthode peuvent ne jamais devenir suffisamment visibles pour susciter le changement, les acteurs institutionnels majeurs peuvent ne pas tenir compte des exigences de la loi avec une impunité relative, et la charge des coûts liés à la surveillance du respect du régime législatif incombera aux personnes qui n’ont pas suffisamment de ressources.      

Les enjeux particuliers liés à l’exercice des droits et au règlement des différends sont un des aspects de la préoccupation plus large dans ce domaine concernant l’accès au droit, question qui fait l’objet de la présente partie. Le présent chapitre portera principalement sur les caractéristiques des lieux de prise de décision, alors que le chapitre précédent traite des options pour prévenir et détecter les abus de la part des pouvoirs de prise de décision pour autrui (une insistance particulière étant mise sur les mécanismes administratifs); le chapitre suivant examine le soutien nécessaire pour avoir accès au droit, par exemple une aide pour s’y retrouver dans des systèmes complexes et, enfin, le dernier chapitre de la présente partie porte sur la prestation de services d’information et de vulgarisation. 

 

2.     Règlement des différends et exercice des droits dans le contexte de la capacité juridique, de la prise de décision et de la tutelle

Dans le cadre d’un examen de ce qui pourrait constituer le règlement des différends et l’exercice des droits efficaces dans les lois relatives à la capacité juridique, à la prise de décision et à la tutelle, il est nécessaire de se pencher sur le contexte particulier de ces lois et sur les caractéristiques des personnes qu’elles touchent.

Caractéristiques de ce domaine du droit

Lors de la conception de systèmes de règlement des différends et d’exercice des droits dans le domaine du droit qui nous occupe, l’aspect le plus important à garder à l’esprit est son effet sur les droits fondamentaux des personnes qui y seront assujetties, ainsi que ses répercussions profondes sur le bien-être de ces citoyens. Tous les principes dégagés dans les cadres de la CDO sont profondément en cause dans ces lois. Des décisions portant sur la question de savoir si une personne dispose de la capacité juridique, s’il faut ou non nommer un tuteur ou mettre fin à la tutelle, qui devrait exercer la fonction de mandataire spécial, et si celui-ci s’acquitte adéquatement de ses devoirs (par exemple en ce qui a trait à la reddition de comptes) ont des répercussions qui changent la vie des gens.

Certains ont avancé que de nombreux aspects de ce domaine du droit ne cadrent guère avec le modèle traditionnel contradictoire de règlement des différends. La Commission de réforme du droit du Victoria, dans des commentaires relatifs aux processus du tribunal administratif [VCAT] applicables aux questions liées à la capacité, à la prise de décision et à la tutelle dans cet État, fait remarquer que ces questions se distinguent de la plupart des autres enjeux dont sont saisis les tribunaux administratifs en ce qu’il n’existe aucun différend à régler entre les parties. Plutôt : 

[traduction] On demande au VCAT d’agir en qualité de représentant de l’État afin de décider si une personne est incapable de prendre ses propres décisions en raison d’un handicap, et si une autre personne devrait être nommée afin de prendre ces décisions pour elle. Les processus traditionnels – ou même plus modernes – de règlement des différends conviennent mal à cette tâche. La Commission est d’avis que cette tâche serait mieux accomplie si l’on reconnaissait la nature unique des affaires inscrites au rôle des tutelles et concevait des processus spéciaux destinés à ces causes qui soient aussi informels et accessibles que possible[729].

Il s’agit, comme on l’a souligné tout au long du présent document de travail, d’un domaine du droit qui doit être compris dans le contexte élargi des règles de droit et des mesures de soutien dont disposent les personnes âgées et les personnes handicapées, notamment l’interaction avec les lois en matière de santé mentale, les programmes de soutien du revenu, les lois relatives à la vie privée et à l’accès à l’information, ainsi que les lois et structures relatives aux soins de santé, aux soins de longue durée et aux services sociaux. Ce sont tous des domaines ayant une complexité juridique et structurelle considérable et qui, dans bien des cas, connaissent une pression importante en en qui a trait aux ressources.

Les lois et les systèmes relatifs à la capacité juridique, à la prise de décision et à la tutelle sont compliqués, ce qui est peut-être inévitable, vu qu’ils concernent des concepts qui sont abstraits, mais qui ont des incidences pratiques profondes, des compromis difficiles entre accessibilité, efficacité et mesures de protection procédurales, ainsi que des systèmes de santé et de services sociaux complexes. En raison de cette complexité, il est difficile de se frayer un chemin dans le droit, et il en découle des difficultés supplémentaires pour la conception de mécanismes valables de règlement des différends et d’exercice des droits.

Des préoccupations concernant la mise en œuvre des droits et le règlement des différends dans ce domaine sont exacerbées par les faiblesses perçues ailleurs dans les lois. Par exemple, en l’absence de mécanismes de contrôle ou de surveillance actifs pour les personnes agissant en vertu d’une procuration ou en qualité de tuteur, les dispositions relatives à la reddition de comptes ou à la demande de directives du tribunal prennent une plus grande importance. Pour ceux et celles qui seraient en faveur d’une réduction de l’utilisation des tutelles, les lacunes dans les protections procédurales et les mécanismes de réévaluation à l’égard des évaluations de la capacité soulèvent d’autres inquiétudes à propos de la capacité du système actuel de respecter les droits fondamentaux à l’autonomie. Les préoccupations généralisées concernant le manque de sensibilisation envers la loi et de compréhension de celle-ci s’appliquent également ici : souvent, les personnes et les mandataires spéciaux ne connaissent pas non seulement leurs droits et responsabilités en vertu de la loi, mais également les recours qui existent pour soulever et régler les problèmes. Le règlement des différents et la mise en œuvre des droits sont mieux compris comme un aspect du cadre législatif interdépendant.    

De même, toute discussion à propos de l’accès au droit concernant la capacité et la tutelle doit se situer dans le contexte plus large de l’accès au droit en Ontario de façon générale. On a beaucoup entendu, ces dernières années, les préoccupations et les appels à la réforme de la justice civile et de l’aide juridique de l’Ontario, et il y a eu plusieurs actions destinées à améliorer certaines de ces préoccupations.

Par exemple, un des aspects importants de l’accès au droit est l’accès à des conseils juridiques et à une représentation, que ce soit par des avocats ou des parajuristes. Les dispositions particulières relatives à la représentation en vertu des lois sur la capacité juridique et la tutelle sont examinées dans le prochain chapitre et comprennent la prestation des services d’un avocat financé par Aide juridique pour certaines demandes devant la CCC et des avocats nommés en vertu de l’article 3 pour les personnes dont la capacité est une question en litige en vertu de la LPDNA. En règle générale toutefois, le coût élevé des services juridiques a souvent été identifié comme un obstacle considérable pour les personnes à faible et à moyen revenu[730], et le coût des services juridiques a été une préoccupation soulevée à répétition au cours des consultations publiques de la CDO relatives aux projets-cadres. Certaines personnes à très faible revenu peuvent avoir accès à des services juridiques par l’entremise d’Aide juridique Ontario; les critères en ce qui a trait au revenu sont toutefois très restrictifs, comme l’est la gamme des questions en litige traitées. En 2006, l’Ontario est devenu le premier ressort en Amérique du Nord à régir la délivrance de permis aux parajuristes, lesquels peuvent représenter des particuliers et fournir des services juridiques liés à des audiences devant des tribunaux administratifs, à la Cour des petites créances, à des infractions au Code de la sécurité routière et à des affaires criminelles mineures[731]. Le Barreau du Haut-Canada gère un système de référence qui offre une consultation gratuite de 30 minutes avec un avocat ou un parajuriste[732]. Pro Bono Law Ontario contribue à la prestation de services juridiques pro bono à des personnes à faible revenu pour des questions juridiques civiles (mais pas en matière familiale) qui ne sont pas couvertes par l’aide juridique[733]. De même, JusticeNet est un service sans but lucratif qui aide les gens ayant besoin de conseils juridiques, et dont les revenus sont trop élevés pour qu’ils soient admissibles à l’aide juridique et trop faibles pour qu’ils puissent payer des honoraires juridiques réguliers[734]. Malgré ces diverses actions visant l’amélioration de l’accès à des services juridiques gratuits ou à faible coût, le coût des services juridiques demeure un grave problème.

 

Types courants de différends

La présente section fournit un très bref aperçu des types de différends et d’enjeux liés à l’exercice des droits qui surviennent communément dans ce domaine du droit. Des questions particulières ont été examinées dans les chapitres appropriés, particulièrement celles concernant les mécanismes d’évaluation de la capacité, l’utilisation des procurations et le recours à la tutelle ainsi que la nomination de mandataires spéciaux. La présente section ne vise pas à répéter ce qui a déjà été dit, mais simplement à insister sur certains aspects propres aux préoccupations concernant le règlement des différends et l’exercice des droits. 

Contestation des conclusions relatives à la capacité. La vie d’une personne sera transformée après une conclusion d’absence de capacité juridique. Une constatation d’incapacité en vertu de la Loi de 1992 sur la prise de décisions au nom d’autrui (LPDNA) peut entraîner le retrait à long terme du pouvoir décisionnel de la personne, que ce soit par l’entrée en vigueur d’une procuration ou par la nomination d’un tuteur. Si les constatations d’incapacité en vertu de la Loi de 1996 sur