A.    Projet de la CDO sur la capacité des adultes handicapés mentaux et le REEI fédéral

Le Régime enregistré d’épargne-invalidité (REEI) est un instrument créé par le gouvernement fédéral dans le but d’aider les personnes handicapées à assurer leur sécurité financière à long terme. Comme dans le cas d’autres régimes enregistrés d’épargne, les bénéficiaires d’un REEI peuvent profiter de contributions privées, de subventions et d’obligations gouvernementales, de revenus de placement et de règles fiscales spéciales. Les établissements financiers participants, tels que les banques et les caisses populaires, offrent des REEI aux membres admissibles du public au même titre que les services d’investissement courants[1].

Néanmoins, le REEI se distingue des autres régimes enregistrés d’épargne, car il a été conçu comme un avantage social à l’intention des personnes handicapées, y compris les adultes dont la capacité de gestion financière peut être diminuée en raison de déficiences mentales. En vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu (LIR), les parents ou les tuteurs peuvent ouvrir un REEI et décider des dispositions du régime pour un enfant[2]. Les bénéficiaires qui ont atteint l’âge de la majorité peuvent le faire eux-mêmes. Cependant, lorsqu’un adulte « n’a pas la capacité de contracter un régime d’épargne-invalidité » avec un établissement financier, un « responsable » doit agir en son nom[3]. Un « responsable » peut être « un tuteur, curateur ou autre particulier qui est légalement autorisé à agir au nom du bénéficiaire »[4]. En Ontario, les responsables comprennent les substituts pour la prise de décisions, notamment les tuteurs et les procureurs aux biens de la personne incapable, qui peuvent être nommés aux termes de la Loi de 1992 sur la prise de décisions au nom d’autrui (LPDNA)[5].

En 2011, le gouvernement fédéral a entrepris un examen des REEI. Dans le cadre de cet examen, les adultes handicapés et leur famille ont exprimé des préoccupations au sujet des processus en place, au sein des administrations provinciales et territoriales, qui visent à nommer un représentant pour le REEI. Comme l’a indiqué le gouvernement fédéral dans son Plan d’action économique de 2012, dans bon nombre de ces processus, « un REEI ne peut être établi pour ces personnes que si elles sont déclarées légalement inaptes et si une autre personne est désignée pour leur servir de représentant légal »[6]. Le fait que de tels processus demandent de « consacrer beaucoup de temps et d’argent » et peuvent « avoir de fortes répercussions sur ces personnes » comptait parmi les inquiétudes particulières[7].

Le gouvernement fédéral a mis en place un processus visant à régler cette question aux termes de la LIR en permettant au père ou à la mère, à l’époux ou au conjoint de fait du bénéficiaire d’agir à titre de responsable dans un cas où, selon l’établissement financier, « il y a doute » quant à la capacité du bénéficiaire de contracter un REEI[8]. Un adulte handicapé ou une personne intéressée pourrait enclencher le processus visant à nommer un responsable s’il est estimé que l’adulte n’a pas la pleine capacité pour conclure un contrat avec un établissement financier.

Toutefois, ce processus n’est que temporaire et il ne permet pas de régler les questions relatives à la façon de gérer les fonds issus du REEI. Dans le Plan économique de 2012, le gouvernement fédéral a déclaré que les questions de représentation juridique en matière de REEI relèvent des provinces et des territoires. On y suggère que les provinces et les territoires trouvent des « solutions appropriées à long terme pour régler les problèmes de représentation juridique dans le cas des REEI »[9]. De plus, on y incite certaines provinces et certains territoires, notamment l’Ontario, à « déterminer si des procédés simplifiés leur conviendraient »[10].

Reconnaissant l’existence de ces défis, le gouvernement de l’Ontario a demandé à la CDO d’examiner de quelle façon les adultes ayant une déficience mentale pourraient avoir un meilleur accès au REEI[11]. Le Conseil des gouverneurs de la CDO a approuvé le projet en avril 2013. Le projet vise à recommander la création d’un processus visant à établir un représentant légal pour les bénéficiaires d’un REEI comme solution de rechange accessible au cadre actuellement en place en Ontario pour nommer un tuteur ou un procureur aux biens.

 

B.    À propos du document de discussion

1.     Objet et prochaines étapes

Le présent document de discussion a pour objet de résumer les résultats des recherches et des consultations menées par la CDO jusqu’à présent, en plus de déterminer plusieurs options générales de réforme. En tenant compte des réponses reçues relativement à ce document de discussion et de ses recherches approfondies, la CDO préparera un rapport final qui comprendra nos recommandations détaillées.

Le document de discussion examine le cadre actuellement en place en Ontario aux termes de la Loi de 1992 sur la prise de décisions au nom d’autrui à la lumière des difficultés mises en évidence par les bénéficiaires des REEI, leur famille et d’autres parties intéressées. En cherchant à surmonter ces difficultés, la CDO a analysé une variété de processus accessibles en Ontario et dans d’autres administrations.

L’accent est mis sur des options de réforme des enjeux clés qui sont conformes à la portée restreinte de ce projet. Les discussions sur les cadres législatifs visant à définir la capacité et sur les formes de représentation juridique sont nombreuses. Le cas du REEI comporte toutefois la prise de décisions sur des sujets précis, et la CDO a réservé une analyse plus exhaustive des lois ontariennes sur la prise de décisions pour son projet pluriannuel en cours intitulé La capacité juridique, la prise de décisions et la tutelle[12]. Pour de plus amples renseignements sur ce projet, visitez le site Web de la CDO à www.lco-cdo.org.

La portée de ce projet est également limitée en ce qui a trait à l’examen qu’on y fait du REEI. Le REEI est un programme récent qui a fait l’objet d’un examen officiel du gouvernement fédéral peu avant le début du projet de la CDO. Les consultations menées et les présentations soumises au gouvernement fédéral lors de ce processus ont permis d’établir un certain nombre de domaines de réforme. Le gouvernement fédéral a réagi en modifiant certains aspects du REEI. Ces modifications, ainsi que d’autres changements qui n’ont peut-être pas été apportés, sont toujours présentes à l’esprit des intervenants. Cependant, on ne peut régler toutes les questions qui nuisent à l’accès au REEI dans le cadre du projet et celui-ci se limite à recommander un processus visant à établir un représentant légal pour les bénéficiaires ayant une capacité réduite à prendre des décisions relatives au REEI.

 

2.     Terminologie utilisée dans le document de discussion

Aux fins du présent document de discussion, la CDO a défini certains des termes les plus couramment utilisés dans le texte.

« Adultes handicapés mentaux » : La CDO utilise l’expression « adultes handicapés mentaux » pour identifier les personnes qui sont les plus touchées par l’objet du projet[13]. Cette expression est utilisée dans un sens large qui comprend les adultes handicapés mentaux qui sont confrontés à des difficultés dans la prise ou l’exécution de décisions essentielles au fonctionnement d’un REEI. Puisque ce projet porte sur l’établissement d’un représentant légal, nous tenons pour acquis qu’il touche principalement les adultes handicapés mentaux qui n’ont pas de tuteur ou de procureur pour gérer leurs biens[14].

« Bénéficiaire d’un REEI » ou « bénéficiaire » : Pour être admissible à titre de bénéficiaire d’un REEI, une personne doit souffrir d’une « déficience grave et prolongée des fonctions physiques ou mentales », selon la définition de la LIR[15]. Le projet de la CDO se concentre uniquement sur les bénéficiaires admissibles aux REEI qui ont une déficience mentale, telle qu’elle est définie plus haut, et non sur ceux ayant une déficience physique sans déficience mentale. Sauf indication contraire, ce terme est utilisé pour désigner les bénéficiaires actuels et potentiels.

« Représentant légal » : Ce terme sert à désigner une personne ou un organisme établi pour agir au nom d’un bénéficiaire, ou pour aider celui-ci, à ouvrir un REEI, à décider des modalités du régime ou à gérer les fonds issus d’un REEI ou toutes ces activités, au moyen d’un arrangement prévu par la loi. Un représentant légal peut être, notamment, un tuteur légal ou un tuteur par nomination judiciaire, un parent admissible aux termes de la LIR ou une personne désignée légalement par le bénéficiaire. Selon la source de l’autorité du représentant légal, ce dernier peut être soumis à divers critères d’admissibilité, rôles et responsabilités. Ce terme sert uniquement à désigner un représentant légal dans le contexte d’un REEI. Il ne comprend pas d’autres significations, comme celles de conseiller juridique, de vote par procuration ou de tuteur à l’instance.

 

C.    Démarche utilisée dans le cadre du projet

1.     Une démarche fondée sur des principes

Dans le cadre de ce projet, la CDO a adopté une démarche fondée sur des principes afin d’intégrer une notion globale de l’accès à la justice dans son propre processus. La CDO a pour mandat, notamment, de recommander des mesures de réforme de la loi visant à accroître la pertinence, l’efficacité et l’accessibilité de celle-ci; ainsi que d’améliorer l’administration de la justice en simplifiant et en clarifiant la loi. Par conséquent, le mandat de la CDO cherche à accroître l’accès à la justice.

Il n’y a pas qu’une seule définition de l’accès à la justice. On l’assimile souvent à l’accès aux cours de justice et aux tribunaux, qui peut souvent être entravé par des obstacles tels que la complexité, les délais et les coûts[16]. Cette conception de l’accès à la justice est importante et pertinente dans le cadre de ce projet, dans la mesure où notre objectif est de recommander des solutions de rechange aux processus judiciaires et administratifs actuels qui sont lourds et dont le coût est prohibitif.

Toutefois, l’accès à la justice comprend aussi des [traduction] « conceptions importantes de la justice sociale » et se rapporte à d’autres « lieux de création, de contestation et de pratique du droit »[17]. La situation géographique de ces lieux dépend des circonstances contextuelles des personnes qui sont confrontées à divers obstacles. Par exemple, une personne ayant une incapacité physique peut avoir de la difficulté à prendre l’autobus si ses capacités n’ont pas été prises en considération dans la conception de l’entrée de l’autobus. Une autre personne peut être incapable de présenter une demande de prestations de retraite si les renseignements ne sont pas fournis en langage clair.

La CDO reconnaît qu’une notion plus globale d’accès à la justice va au-delà du système juridique et inclut les mesures pour évaluer les façons dont le droit entrave ou favorise la justice sociale ou économique, ainsi que pour réagir en conséquence[18]. Dans le cadre de ce projet, accroître l’accès à la justice comprendra la définition de ce que nous entendons par le concept de justice en plus du rôle du droit dans la création de l’accès[19]. Les options de réforme porteront non seulement sur l’efficacité des procédures, mais également sur des concepts importants en matière de capacité et les droits des personnes handicapées mentales.

À cette fin, la CDO s’est appuyée sur le travail effectué dans le cadre de deux projets antérieurs pour lesquels elle a publié des rapports finaux, le Cadre du droit touchant les personnes âgées et le Cadre du droit touchant les personnes handicapées[20]. Ces projets définissent un ensemble de principes qui oriente l’élaboration et l’évaluation des lois, des politiques et des pratiques afin de prendre en compte les réalités et les expériences des personnes âgées et des personnes handicapées et de promouvoir des retombées positives pour ces membres de la société[21]. Les « principes-cadres » sont directement liés aux problèmes de capacité et d’accès que vivent les adultes handicapés mentaux relativement au REEI. Ils reconnaissent l’autonomie et l’indépendance ainsi que le droit de vivre en tout