A. Projet de la CDO sur la capacité des adultes handicapés mentaux et le REEI fédéral
Le Régime enregistré d’épargne-invalidité (REEI) est un instrument créé par le gouvernement fédéral dans le but d’aider les personnes handicapées à assurer leur sécurité financière à long terme. Comme dans le cas d’autres régimes enregistrés d’épargne, les bénéficiaires d’un REEI peuvent profiter de contributions privées, de subventions et d’obligations gouvernementales, de revenus de placement et de règles fiscales spéciales. Les établissements financiers participants, tels que les banques et les caisses populaires, offrent des REEI aux membres admissibles du public au même titre que les services d’investissement courants[1].
Néanmoins, le REEI se distingue des autres régimes enregistrés d’épargne, car il a été conçu comme un avantage social à l’intention des personnes handicapées, y compris les adultes dont la capacité de gestion financière peut être diminuée en raison de déficiences mentales. En vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu (LIR), les parents ou les tuteurs peuvent ouvrir un REEI et décider des dispositions du régime pour un enfant[2]. Les bénéficiaires qui ont atteint l’âge de la majorité peuvent le faire eux-mêmes. Cependant, lorsqu’un adulte « n’a pas la capacité de contracter un régime d’épargne-invalidité » avec un établissement financier, un « responsable » doit agir en son nom[3]. Un « responsable » peut être « un tuteur, curateur ou autre particulier qui est légalement autorisé à agir au nom du bénéficiaire »[4]. En Ontario, les responsables comprennent les substituts pour la prise de décisions, notamment les tuteurs et les procureurs aux biens de la personne incapable, qui peuvent être nommés aux termes de la Loi de 1992 sur la prise de décisions au nom d’autrui (LPDNA)[5].
En 2011, le gouvernement fédéral a entrepris un examen des REEI. Dans le cadre de cet examen, les adultes handicapés et leur famille ont exprimé des préoccupations au sujet des processus en place, au sein des administrations provinciales et territoriales, qui visent à nommer un représentant pour le REEI. Comme l’a indiqué le gouvernement fédéral dans son Plan d’action économique de 2012, dans bon nombre de ces processus, « un REEI ne peut être établi pour ces personnes que si elles sont déclarées légalement inaptes et si une autre personne est désignée pour leur servir de représentant légal »[6]. Le fait que de tels processus demandent de « consacrer beaucoup de temps et d’argent » et peuvent « avoir de fortes répercussions sur ces personnes » comptait parmi les inquiétudes particulières[7].
Le gouvernement fédéral a mis en place un processus visant à régler cette question aux termes de la LIR en permettant au père ou à la mère, à l’époux ou au conjoint de fait du bénéficiaire d’agir à titre de responsable dans un cas où, selon l’établissement financier, « il y a doute » quant à la capacité du bénéficiaire de contracter un REEI[8]. Un adulte handicapé ou une personne intéressée pourrait enclencher le processus visant à nommer un responsable s’il est estimé que l’adulte n’a pas la pleine capacité pour conclure un contrat avec un établissement financier.
Toutefois, ce processus n’est que temporaire et il ne permet pas de régler les questions relatives à la façon de gérer les fonds issus du REEI. Dans le Plan économique de 2012, le gouvernement fédéral a déclaré que les questions de représentation juridique en matière de REEI relèvent des provinces et des territoires. On y suggère que les provinces et les territoires trouvent des « solutions appropriées à long terme pour régler les problèmes de représentation juridique dans le cas des REEI »[9]. De plus, on y incite certaines provinces et certains territoires, notamment l’Ontario, à « déterminer si des procédés simplifiés leur conviendraient »[10].
Reconnaissant l’existence de ces défis, le gouvernement de l’Ontario a demandé à la CDO d’examiner de quelle façon les adultes ayant une déficience mentale pourraient avoir un meilleur accès au REEI[11]. Le Conseil des gouverneurs de la CDO a approuvé le projet en avril 2013. Le projet vise à recommander la création d’un processus visant à établir un représentant légal pour les bénéficiaires d’un REEI comme solution de rechange accessible au cadre actuellement en place en Ontario pour nommer un tuteur ou un procureur aux biens.
B. À propos du document de discussion
1. Objet et prochaines étapes
Le présent document de discussion a pour objet de résumer les résultats des recherches et des consultations menées par la CDO jusqu’à présent, en plus de déterminer plusieurs options générales de réforme. En tenant compte des réponses reçues relativement à ce document de discussion et de ses recherches approfondies, la CDO préparera un rapport final qui comprendra nos recommandations détaillées.
Le document de discussion examine le cadre actuellement en place en Ontario aux termes de la Loi de 1992 sur la prise de décisions au nom d’autrui à la lumière des difficultés mises en évidence par les bénéficiaires des REEI, leur famille et d’autres parties intéressées. En cherchant à surmonter ces difficultés, la CDO a analysé une variété de processus accessibles en Ontario et dans d’autres administrations.
L’accent est mis sur des options de réforme des enjeux clés qui sont conformes à la portée restreinte de ce projet. Les discussions sur les cadres législatifs visant à définir la capacité et sur les formes de représentation juridique sont nombreuses. Le cas du REEI comporte toutefois la prise de décisions sur des sujets précis, et la CDO a réservé une analyse plus exhaustive des lois ontariennes sur la prise de décisions pour son projet pluriannuel en cours intitulé La capacité juridique, la prise de décisions et la tutelle[12]. Pour de plus amples renseignements sur ce projet, visitez le site Web de la CDO à www.lco-cdo.org.
La portée de ce projet est également limitée en ce qui a trait à l’examen qu’on y fait du REEI. Le REEI est un programme récent qui a fait l’objet d’un examen officiel du gouvernement fédéral peu avant le début du projet de la CDO. Les consultations menées et les présentations soumises au gouvernement fédéral lors de ce processus ont permis d’établir un certain nombre de domaines de réforme. Le gouvernement fédéral a réagi en modifiant certains aspects du REEI. Ces modifications, ainsi que d’autres changements qui n’ont peut-être pas été apportés, sont toujours présentes à l’esprit des intervenants. Cependant, on ne peut régler toutes les questions qui nuisent à l’accès au REEI dans le cadre du projet et celui-ci se limite à recommander un processus visant à établir un représentant légal pour les bénéficiaires ayant une capacité réduite à prendre des décisions relatives au REEI.
2. Terminologie utilisée dans le document de discussion
Aux fins du présent document de discussion, la CDO a défini certains des termes les plus couramment utilisés dans le texte.
« Adultes handicapés mentaux » : La CDO utilise l’expression « adultes handicapés mentaux » pour identifier les personnes qui sont les plus touchées par l’objet du projet[13]. Cette expression est utilisée dans un sens large qui comprend les adultes handicapés mentaux qui sont confrontés à des difficultés dans la prise ou l’exécution de décisions essentielles au fonctionnement d’un REEI. Puisque ce projet porte sur l’établissement d’un représentant légal, nous tenons pour acquis qu’il touche principalement les adultes handicapés mentaux qui n’ont pas de tuteur ou de procureur pour gérer leurs biens[14].
« Bénéficiaire d’un REEI » ou « bénéficiaire » : Pour être admissible à titre de bénéficiaire d’un REEI, une personne doit souffrir d’une « déficience grave et prolongée des fonctions physiques ou mentales », selon la définition de la LIR[15]. Le projet de la CDO se concentre uniquement sur les bénéficiaires admissibles aux REEI qui ont une déficience mentale, telle qu’elle est définie plus haut, et non sur ceux ayant une déficience physique sans déficience mentale. Sauf indication contraire, ce terme est utilisé pour désigner les bénéficiaires actuels et potentiels.
« Représentant légal » : Ce terme sert à désigner une personne ou un organisme établi pour agir au nom d’un bénéficiaire, ou pour aider celui-ci, à ouvrir un REEI, à décider des modalités du régime ou à gérer les fonds issus d’un REEI ou toutes ces activités, au moyen d’un arrangement prévu par la loi. Un représentant légal peut être, notamment, un tuteur légal ou un tuteur par nomination judiciaire, un parent admissible aux termes de la LIR ou une personne désignée légalement par le bénéficiaire. Selon la source de l’autorité du représentant légal, ce dernier peut être soumis à divers critères d’admissibilité, rôles et responsabilités. Ce terme sert uniquement à désigner un représentant légal dans le contexte d’un REEI. Il ne comprend pas d’autres significations, comme celles de conseiller juridique, de vote par procuration ou de tuteur à l’instance.
C. Démarche utilisée dans le cadre du projet
1. Une démarche fondée sur des principes
Dans le cadre de ce projet, la CDO a adopté une démarche fondée sur des principes afin d’intégrer une notion globale de l’accès à la justice dans son propre processus. La CDO a pour mandat, notamment, de recommander des mesures de réforme de la loi visant à accroître la pertinence, l’efficacité et l’accessibilité de celle-ci; ainsi que d’améliorer l’administration de la justice en simplifiant et en clarifiant la loi. Par conséquent, le mandat de la CDO cherche à accroître l’accès à la justice.
Il n’y a pas qu’une seule définition de l’accès à la justice. On l’assimile souvent à l’accès aux cours de justice et aux tribunaux, qui peut souvent être entravé par des obstacles tels que la complexité, les délais et les coûts[16]. Cette conception de l’accès à la justice est importante et pertinente dans le cadre de ce projet, dans la mesure où notre objectif est de recommander des solutions de rechange aux processus judiciaires et administratifs actuels qui sont lourds et dont le coût est prohibitif.
Toutefois, l’accès à la justice comprend aussi des [traduction] « conceptions importantes de la justice sociale » et se rapporte à d’autres « lieux de création, de contestation et de pratique du droit »[17]. La situation géographique de ces lieux dépend des circonstances contextuelles des personnes qui sont confrontées à divers obstacles. Par exemple, une personne ayant une incapacité physique peut avoir de la difficulté à prendre l’autobus si ses capacités n’ont pas été prises en considération dans la conception de l’entrée de l’autobus. Une autre personne peut être incapable de présenter une demande de prestations de retraite si les renseignements ne sont pas fournis en langage clair.
La CDO reconnaît qu’une notion plus globale d’accès à la justice va au-delà du système juridique et inclut les mesures pour évaluer les façons dont le droit entrave ou favorise la justice sociale ou économique, ainsi que pour réagir en conséquence[18]. Dans le cadre de ce projet, accroître l’accès à la justice comprendra la définition de ce que nous entendons par le concept de justice en plus du rôle du droit dans la création de l’accès[19]. Les options de réforme porteront non seulement sur l’efficacité des procédures, mais également sur des concepts importants en matière de capacité et les droits des personnes handicapées mentales.
À cette fin, la CDO s’est appuyée sur le travail effectué dans le cadre de deux projets antérieurs pour lesquels elle a publié des rapports finaux, le Cadre du droit touchant les personnes âgées et le Cadre du droit touchant les personnes handicapées[20]. Ces projets définissent un ensemble de principes qui oriente l’élaboration et l’évaluation des lois, des politiques et des pratiques afin de prendre en compte les réalités et les expériences des personnes âgées et des personnes handicapées et de promouvoir des retombées positives pour ces membres de la société[21]. Les « principes-cadres » sont directement liés aux problèmes de capacité et d’accès que vivent les adultes handicapés mentaux relativement au REEI. Ils reconnaissent l’autonomie et l’indépendance ainsi que le droit de vivre en toute sécurité qui ont été à la base de moult débats dans ce domaine du droit. Ces principes en comprennent d’autres qui ont grandement contribué à définir l’analyse de la CDO, notamment la participation et l’inclusion, la diversité des aptitudes humaines de même que la dignité et la valeur. L’annexe B présente la liste complète des principes-cadres.
2. Critères de référence pour la réforme
La CDO a formulé des critères de référence ou d’évaluation fondés sur des objectifs que les options de réforme doivent atteindre pour être efficaces. Les principes-cadres de la CDO peuvent s’appliquer à un large éventail de lois, de politiques et de pratiques qui touchent les personnes handicapées et les personnes âgées. Lors des consultations préliminaires de la CDO, les bénéficiaires des REEI, les organismes de défense des droits et d’autres parties intéressées ont indiqué qu’ils ont des objectifs de réforme précis dans ce domaine du droit. De plus, il existe des sources en matière de lois et de politiques qui touchent directement les questions de capacité et de représentation légale des bénéficiaires de REEI, ce qui définit et limite les options de réforme. Celles-ci comprennent les objectifs stratégiques qui sont à la base du REEI, de même que les engagements de l’Ontario envers les personnes handicapées mentales. Les engagements pris par l’Ontario se traduisent par des mesures de soutien et des services, ainsi que par des documents fondamentaux tels que la Charte canadienne des droits et libertés[22] et la Convention relative aux droits des personnes handicapées[23]. Les critères de référence rassemblent ces sources en vue de créer un cadre analytique sur mesure pour l’objet de ce projet. Ils visent à être suffisamment souples pour évaluer l’éventail complet des options.
Consultez les sections suivantes du document d’information pour obtenir de plus amples renseignements sur les sources desquelles ont été tirés les critères de référence :
- Annexe B : Les principes-cadres de la CDO
- Les objectifs stratégiques du REEI : Réduction de la pauvreté, contribution et autonomie (chapitre II.A.2)
- Qu’est-ce que la capacité? Concepts de base et tensions (chapitre II.B.3)
- Objectifs de réforme établis par les intervenants (chapitre III.D)
- Engagements de l’Ontario envers les personnes ayant une déficience mentale (chapitre IV)
La CDO a d’abord utilisé les critères de référence comme filtres servant à examiner la multitude de façons d’établir des représentants légaux dans différentes régions du Canada et à l’étranger. Quelqu’un peut autoriser une personne à interagir en son nom avec des tierces parties dans de nombreuses situations, ce qui est assez courant dans le cas des services gouvernementaux. À titre d’exemple, les contribuables peuvent consentir à ce que l’Agence du revenu du Canada (CRA) traite avec une autre personne qui les représente pour toute question d’impôt[24]. Comme cela est mentionné plus bas, le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario (TDPO) permet également aux demandeurs de consentir à ce qu’un requérant les aide dans leur requête.
Malgré l’existence d’un éventail de processus, ceux-ci n’ont pas toujours lieu dans des contextes semblables à celui des REEI ou, à première vue, ils ne permettent pas d’atteindre adéquatement les objectifs de réforme. Par exemple, un processus simplifié pour établir un tuteur possédant les pleins pouvoirs sur la gestion financière du REEI d’un bénéficiaire ne permettrait pas d’atteindre, prima facie, les objectifs stratégiques qui sont à la base des REEI ou les objectifs établis par les intervenants. À part dans le cadre de leur REEI, les bénéficiaires n’ont peut-être pas besoin d’une aide financière officielle, et leur autodétermination à prendre des décisions dans ce domaine doit être protégée autant que possible. Dans la même veine, les dispositions qui dépendent des travailleurs financés par l’État pour aider les adultes à prendre des décisions dans leurs activités de la vie quotidienne ne seront pas prises en considération, car elles ne sont pas viables en Ontario à l’heure actuelle. L’utilisation de critères de référence nous a permis de dégager les solutions qui méritent qu’on y prête attention dans le cadre du présent document de discussion. Nous utilisons aussi les critères de référence pour évaluer les options de réforme qui sont prometteuses.
Un processus efficace visant à établir un représentant légal pour les bénéficiaires d’un REEI satisferait aux critères de référence suivants :
Répondre aux besoins individuels en matière de prise de décisions à propos du REEI : Le processus doit être propre aux REEI et limiter l’étendue de son incidence dans d’autres domaines de la prise de décisions. La portée des pouvoirs d’un représentant légal devrait être adaptée pour répondre précisément au besoin d’aide du bénéficiaire. La présomption de capacité devrait être conservée autant que possible. De solides valeurs sur les plans de la dignité, de l’autonomie et de l’indépendance devraient être protégées et tenir compte du fait que les services et les mesures de soutien peuvent améliorer l’aptitude décisionnelle grâce à son caractère social et dynamique.
Favoriser une véritable participation au processus de prise de décisions : Les adultes doivent être en mesure de faire des choix qui ont une incidence sur leur vie et de s’occuper d’eux-mêmes autant qu’ils le peuvent en bénéficiant de mesures de soutien appropriées. L’étendue des aptitudes varie selon les personnes. Le processus devrait encourager les contributions uniques de chaque adulte et tenir compte du fait que la capacité est variable et qu’elle peut porter sur un domaine bien précis. La volonté d’un adulte au sujet d’un représentant légal approprié devrait être respectée.
S’assurer que les protections nécessaires des bénéficiaires d’un REEI sont en place : La représentation légale à propos de questions financières est un outil puissant qui peut être utilisé à des fins inappropriées. Néanmoins, l’absence de dispositions officielles pour aider les adultes dont la capacité est réduite peut aussi accroître la vulnérabilité de ceux-ci. Chaque personne a le droit de vivre sans craindre d’être victime d’exploitation et de recevoir l’aide dont elle a besoin pour protéger ce droit. Le processus devrait comprendre des mesures de protection durables allant des « freins et contrepoids » préventifs à l’intervention, au besoin.
Être réalisable sur le plan administratif, rentable et facile à utiliser : Le processus doit être pratique. Il doit être possible de le mettre en œuvre sur le terrain dans les opérations entre les adultes ayant une déficience mentale et leurs familles et amis, les établissements financiers, le gouvernement et les organismes communautaires. Il doit être facile à comprendre et à utiliser pour les consommateurs, rentable pour tous les intervenants, y compris le gouvernement de l’Ontario, et tenir compte des contraintes opérationnelles actuelles.
Fournir une certitude aux représentants légaux et aux tierces parties : Dans le cadre de l’établissement d’un représentant légal, les tierces parties qui participent à la prestation des REEI au public devraient obtenir une certitude, une finalité et une protection contre toute responsabilité. Les représentants légaux devraient aussi être protégés contre les risques liés à la responsabilité lorsqu’ils se conforment à une norme de diligence attendue. Protéger ces parties contre les risques pourrait favoriser leur participation.
Les commentaires sur l’établissement des critères de référence et sur la manière dont ils sont appliqués sont les bienvenus.
3. Recherches et consultations
Le présent document de discussion a été rédigé à la suite de vastes recherches et consultations qui ont débuté en mai 2013. Les consultations ont été menées sous forme d’entrevues en personne et par téléphone auprès de personnes et d’organismes représentant un large éventail de points de vue. Les recherches pour le projet ont été menées à l’interne; toutefois, elles se sont inspirées des documents de recherche antérieurs commandés par la CDO et pourront s’inspirer des recherches dans le cadre du projet en cours intitulé La capacité juridique, la prise de décisions et la tutelle. La liste des organismes et des particuliers consultés, ainsi que des recherches commandées par la CDO est présentée à l’annexe A intitulée Organismes et particuliers ayant contribué au projet.
En juin 2013, la CDO a formé un groupe consultatif spécial sur le projet. Le groupe consultatif est composé de représentants des gouvernements de l’Ontario et de la Colombie-Britannique, du gouvernement fédéral, d’établissements financiers, de cabinets d’avocats privés, de cliniques d’aide juridique, d’organismes de défense des droits et d’un institut de recherche. Ce groupe a pour but de conseiller la CDO sur les consultations publiques et sur la substance du projet. Le groupe consultatif a fourni à la CDO les points de vue d’experts sur la structure et le contenu de ce document de discussion. La CDO est reconnaissante envers le groupe consultatif pour l’engagement dont ses membres font preuve.
L’avis du public constitue une partie essentielle de ce processus de réforme. La CDO sollicite activement le concours d’intervenants clés dans le contexte de consultations organisées. La CDO encourage également les commentaires ou les présentations qui abordent les questions soulevées dans le cadre du projet ainsi que les options de réforme. Le dernier chapitre comprend plus de renseignements sur la manière de participer au processus de consultation.
D. Structure du document de discussion
Comme nous l’avons mentionné précédemment, ce document de discussion examine les difficultés posées par le cadre actuel de l’Ontario pour établir un représentant légal à l’intention des bénéficiaires d’un REEI et présente des options de réforme. La présente introduction est suivie des chapitres II à IV qui portent sur les difficultés que vivent les Ontariens ayant une capacité réduite lorsqu’ils tentent d’ouvrir un REEI. Le chapitre II donne l’information essentielle sur le contexte des REEI, leur contenu et leur administration. Il tient compte de la diversité des bénéficiaires des REEI et de la façon dont ceux-ci entendent parler du régime ou tentent d’y accéder par des points d’entrée discrets. Dans le chapitre II, on explique aussi comment les questions de capacité ont créé des obstacles à l’ouverture d’un REEI en explorant les concepts de base de la capacité. Le chapitre III présente l’examen du cadre législatif actuel de l’Ontario aux termes de la LPDNA et comprend les défis et les objectifs de réforme cernés par les intervenants. Le chapitre IV traite des engagements de l’Ontario envers les personnes ayant une déficience mentale et de leur incidence sur l’exigence et la recommandation de réformes.
Le chapitre V porte sur l’élaboration d’options de réforme. Il se concentre sur plusieurs enjeux clés qui doivent être réglés dans l’élaboration d’un nouveau processus, comme c’est le cas pour le choix des modalités visant à établir un représentant légal et les mesures de protection prises pour contrer l’exploitation financière. Chacun de ces enjeux clés est pris en considération dans le cadre d’un examen critique des autres approches adoptées au Canada et à l’étranger. La figure 2 présente les options de réforme dans le choix des dispositions visant à établir un représentant légal pour les bénéficiaires d’un REEI, qui est le principal enjeu du projet. Nous vous invitons à l’utiliser comme aide visuelle tout au long de l’examen du document de discussion. La figure 2 intitulée Options de réforme du choix des modalités, se trouve aux pages 103 et 104.
Finalement, le chapitre VI rassemble toutes les options de réforme mentionnées dans les chapitres précédents du document de discussion. Il présente un résumé complet de ces options et les répercussions de leur mise en œuvre, tout en indiquant s’il est possible de combiner différentes options et comment procéder.
Bon nombre des sections contenues dans ce document de discussion se terminent par une liste de questions de discussion, comme celle qui suit. Une liste complète des questions se trouve à l’annexe C, Questions de discussion.
QUESTION DE DISCUSSION
1. Les critères de référence proposés pour la réforme reflètent-ils exactement les objectifs que les options de réforme de ce projet doivent atteindre pour être efficaces?
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