A.    Comprendre le REEI fédéral

1.     Instrument pour des épargnes à long terme destiné aux personnes handicapées

Le régime enregistré d’épargne-invalidité (REEI) a été mis en place après plusieurs années d’activités de défense des droits dirigées par les familles de personnes handicapées et des organismes associés. Le Planned Lifetime Advocacy Network (PLAN), organisme fondé par les parents d’enfants handicapés, a contribué à la tenue de vastes discussions sur la façon de garantir le bien-être futur des enfants gravement handicapés qui auraient besoin de fonds une fois devenus adultes, lorsque leurs familles ne pourraient plus s’occuper d’eux. Grâce au financement assuré par la Law Foundation of British Columbia (fondation du droit de la Colombie-Britannique), le PLAN a commandé deux études de recherche afin d’examiner la viabilité d’un régime d’épargne à cette fin[25]. À la suite de la présentation des résultats de ces études au gouvernement fédéral, le ministre des Finances a créé un groupe d’experts qui les a examinés et qui a formulé d’autres recommandations dans son rapport intitulé Un nouveau départ[26]. Ces recommandations ont été adoptées en majeure partie pour la conception du REEI, notamment celle selon laquelle les personnes ayant droit au crédit d’impôt pour personnes handicapées (CIPH) devaient être admissibles à titre de bénéficiaires d’un REEI, qu’il s’agisse d’enfants ou d’adultes âgés de 59 ans ou moins[27].

La mise en place du REEI a été annoncée dans le budget de 2007 du gouvernement fédéral, et ce régime est accessible depuis décembre 2008[28]. Les règles régissant le REEI, dont les critères d’admissibilité, les modalités, les mesures de responsabilisation et d’autres enjeux, sont énoncées dans la Loi de l’impôt sur le revenu (LIR), la Loi canadienne sur l’épargne-invalidité (LCEI)[29] et les règlements connexes. En octobre 2011, le gouvernement fédéral a entrepris un examen du REEI. Au cours de cet examen, il a soulevé la question en cause dans le cadre du projet de la CDO. Le gouvernement fédéral a présenté plusieurs mesures du Plan d’action économique de 2012 en réaction aux suggestions et aux commentaires reçus au cours de l’examen[30]. Par la suite, le Parlement a promulgué plusieurs modifications à la LIR, notamment des dispositions temporaires qui se rattachent directement à l’établissement d’un représentant légal pour les bénéficiaires d’un REEI[31]. L’examen du gouvernement fédéral ainsi que les modifications législatives font l’objet d’une réflexion plus poussée plus loin dans le présent document de discussion, soit au chapitre II.B (Importance de la capacité des adultes qui tentent d’accéder au REEI).

 

2.     Objectifs de la politique sur le REEI : réduction de la pauvreté, contribution et autonomie

Le REEI dispose d’objectifs stratégiques distincts qui sont importants pour la compréhension de sa conception et de son administration ainsi que des attentes des adultes qui tentent d’y accéder. Bien que la CDO n’ait pas l’intention d’évaluer les objectifs stratégiques du REEI ou leur mise en œuvre, elle en tiendra compte pour fixer les objectifs de la réforme.

Le REEI est unique au Canada. Le groupe d’experts du ministre des Finances a mené un sondage dans un certain nombre d’administrations, mais celui-ci « n’a pas permis d’établir qu’il existait de régime d’épargne-invalidité donnant droit à une aide fiscale en usage dans d’autres pays[32] ». En l’absence de l’avantage d’un exemple analogue, le REEI a été calqué sur d’autres régimes enregistrés d’épargne offerts au Canada, notamment le régime enregistré d’épargne-retraite (REER) et le régime enregistré d’épargne-études (REEE)[33]. Cette approche concordait avec les propositions antérieures du PLAN, qui avait conclu qu’un régime d’épargne donnant droit à une aide fiscale constituerait le mécanisme de choix pour atteindre plusieurs objectifs stratégiques du REEI[34]. La sécurité financière des personnes qui supportent les coûts élevés de l’invalidité était l’un des objectifs stratégiques[35]. Les autres objectifs stratégiques consistaient à encourager l’autonomie grâce à une structure axée sur les prestations contributives[36], à promouvoir la citoyenneté active à titre de consommateurs de services financiers traditionnels, et à établir un partenariat entre les familles, le gouvernement et le secteur privé de façon qu’ils [traduction] « se partagent la responsabilité de garantir une vie de qualité pour les personnes handicapées[37] ». Ces questions sont abordées brièvement ci-dessous.

Les familles et les gouvernements se partagent souvent la responsabilité de fournir une aide aux personnes handicapées. Les contributions familiales peuvent comprendre la prestation de soins dans le cadre des tâches quotidiennes ainsi que l’aide financière[38]. Ces contributions prennent la forme de mécanismes de soutien informels dans les relations naturellement dynamiques qui caractérisent les unités familiales et elles complètent les prestations gouvernementales[39]. Les gouvernements administrent des programmes spéciaux pour les personnes handicapées qui comprennent habituellement le soutien du revenu et les services sociaux[40]. Les services sociaux englobent les soins et les autres types d’aide assurés par le gouvernement ainsi que les fournisseurs bénévoles et professionnels dans des domaines tels que les soins à domicile, l’équipement, la thérapie et la formation professionnelle[41].

Au Canada, comme ailleurs, le soutien du revenu et les services sociaux ont grandement évolué au cours des cinquante dernières années, et il y a eu une transition de la façon dont la « déficience » est conceptualisée[42]. Les services fournis conformément aux modèles antérieurs de déficience, qui étaient entièrement médicaux, ont souvent entraîné le placement de personnes handicapées dans des établissements en retrait de la société aux fins du traitement des déficiences perçues ou à des fins de protection[43]. À compter des années 1960, les mouvements sociaux de désinstitutionnalisation des personnes handicapées ont souligné la participation et l’inclusion dans la vie de la collectivité. [Traduction] « Plutôt que de juger la déficience inhérente à une personne, ces nouvelles approches la considèrent comme un état découlant d’attitudes et de conditions dans la société »[44]. Des fonds publics ont été progressivement réaffectés des établissements au soutien du revenu et aux services communautaires[45].

Beaucoup de Canadiens handicapés dépendent maintenant du soutien du revenu en tant que principale, voire unique source de revenus[46]. Cependant, le soutien du revenu vise uniquement à couvrir les frais de base de la vie, et les avantages supplémentaires pour les services liés à la déficience sont souvent déterminés à l’avance[47]. De plus, on a constaté que le soutien du revenu au Canada créait un « désincitatif » à l’égard des contributions que les adultes peuvent verser pour atteindre divers niveaux d’autonomie[48]. Le soutien du revenu que les provinces canadiennes administrent aux personnes handicapées est généralement réparti en tant que taux forfaitaire mensuel et il « tient compte des ressources » : l’admissibilité au soutien du revenu exige qu’un adulte ait peu de revenus indépendants et que, pour chaque paiement, il y ait un plafond au-delà duquel les revenus que l’adulte génère, ou la valeur des cadeaux, peuvent être déduits[49]. En 2012, la Commission d’examen du système d’aide sociale de l’Ontario a constaté que les personnes handicapées, en particulier, « n’arrivent plus à sortir du système et voient les possibilités s’amenuiser. […] Ces personnes n’obtiennent pas le niveau de soutien dont elles ont besoin pour stabiliser leur situation et améliorer leur autonomie et leur solidité financière[50] ».

Le REEI a été conçu en tant que moyen de combler le fossé entre le plafond du soutien du revenu et la sécurité financière nécessaire au bien-être d’un adulte, et il est dispensé de l’évaluation des ressources aux termes de la plupart des règlements provinciaux sur le soutien du revenu, y compris celui de l’Ontario. Le bénéficiaire d’un REEI peut recevoir des subventions et des obligations du gouvernement fédéral jusqu’à concurrence de 90 000 $, et accumuler des économies supplémentaires jusqu’à concurrence de 200 000 $, avant les investissements, sans être soumis à des retenues de soutien du revenu[51]. Comme l’explique le professeur Andrew Power et coll., ce volet [traduction] « est particulièrement important parce que les personnes handicapées peuvent maintenant accumuler des économies sans compromettre leurs prestations d’invalidité[52] ».

Également, le REEI est destiné à renforcer l’autonomie des adultes et l’égalité des citoyens en tant que consommateurs de produits du secteur privé[53]. Les réformes récentes des mécanismes de soutien du gouvernement à l’intention des personnes handicapées ont de plus en plus tendance à privilégier l’établissement de modes de prestation qui permettent aux adultes de choisir l’aide dont ils ont besoin pour eux-mêmes[54]. Cette « personnalisation du soutien[55] » a pris différentes formes dans les administrations et peut comprendre [traduction] « des budgets individuels, des paiements directs, des soins axés sur les consommateurs, un financement souple et des mécanismes autogérés[56] ». Les objectifs de la politique sur le REEI cadrent bien avec ces réformes récentes : [traduction] « il n’y a pas de restriction quant au moment où les fonds [d’un REEI] peuvent être utilisés ou au but dans lequel ils peuvent l’être[57] ». Les fonds d’un REEI ne se limitent pas à la satisfaction des besoins essentiels ou à la couverture des services préétablis, ce qui peut [traduction] « souvent prendre trop d’importance[58] ». De plus, on incite les bénéficiaires d’un REEI et leurs familles à verser des contributions actives au moyen de la Subvention canadienne pour l’épargne-invalidité (SCEI), qui verse des fonds équivalents aux dépôts privés à un taux allant jusqu’à 300 %, selon le montant du dépôt et le revenu familial du bénéficiaire (jusqu’à concurrence de 3 500 $ par année). Dans le cas des personnes ayant de faibles revenus, le Bon canadien pour l’épargne-invalidité (BCEI) offre un soutien du gouvernement jusqu’à concurrence de 1 000 $ par année, même si aucune contribution n’est apportée au régime. Ces contributions gouvernementales, comme toutes les contributions, peuvent croître si les investissements au REEI sont fructueux.

Dans son étude sur l’administration et l’adoption du REEI, Jeanette Moss résume les objectifs de la politique comme suit :

[Traduction]
Le REEI signale une transition importante d’une approche fondée sur l’aide sociale visant à aider les personnes handicapées vers une approche axée sur l’investissement. Plutôt que d’augmenter le montant des prestations d’invalidité de courte durée, le REEI a pour but primordial de fou