A.              Contexte

1.               Le projet de la CDO sur le droit et les personnes âgées

Le présent document représente le rapport final découlant du projet de la CDO sur le droit et les personnes âgées, et il présente les résultats des travaux de recherche et de consultation de la CDO.

Ce projet est basé en partie sur une proposition transmise à la CDO peu après sa création par David Freedman, professeur de droit des aînés à la faculté de droit de l’Université Queen’s. 

Les changements démographiques des dernières années ont mis davantage en évidence les besoins et les réalités des personnes âgées. Comme il a souvent été souligné et comme il est décrit plus en détail au chapitre II du présent rapport, la population du Canada (et celle de l’Ontario) est vieillissante, tout comme celle de nombreux autres pays. Le nombre de Canadiens âgés de plus de 65 ans devrait passer de 4,2 millions, en 2005, à 9,8 millions, en 2036, et leur proportion au sein de la population doublera presque, en passant de 13,2 % à 24,5 %[1]. Ce changement démographique a des répercussions importantes sur tous les domaines de la politique stratégique. C’est justement ce qu’a constaté le Comité sénatorial spécial sur le vieillissement.

Le rapport reconnaît que l’adaptation au vieillissement de la population dépasse de loin les limites des attributions du gouvernement fédéral telles qu’elles sont définies dans la Constitution. Le problème concerne tout le monde, particuliers, provinces, territoires et municipalités, entreprises, petites et grandes, organisations bénévoles et ONG[2].

Au fur et à mesure que la population du Canada vieillit, l’élaboration d’une démarche rigoureuse à l’égard du droit et des politiques publiques touchant les Canadiens du troisième âge prend une importance croissante. 

Malgré les travaux avant-gardistes réalisés par des organismes comme l’Advocacy Centre for the Elderly (ACE) et le Canadian Centre for Elder Law (CCEL), la question des rapports entre les personnes âgées et le droit au Canada a été peu traitée jusqu’ici. Des travaux importants ont été menés sur certains aspects du droit des aînés, comme les lois ayant trait à la capacité et au consentement, la retraite obligatoire, et les mauvais traitements à l’égard des personnes âgées. Toutefois, au Canada, il existe peu de recherches sur l’accès des personnes âgées au droit et les obstacles à cet accès ainsi que sur les améliorations requises pour accroître l’efficacité, l’équité et l’accessibilité du droit pour les personnes âgées. En outre, dans les recherches et les politiques consacrées aux rapports entre les personnes âgées et le droit, on s’est davantage concentré sur les lois qui concernent explicitement ou manifestement les aînés de manière disproportionnelle, comme celles sur les exigences du permis de conduire fondées sur l’âge ou sur les soins de longue durée, que sur la façon dont les lois d’application générale peuvent avoir des effets différents sur les personnes âgées.

Le Conseil des gouverneurs de la CDO a donc conclu que ce domaine du droit bénéficierait d’une analyse exhaustive ainsi que de la mise au point d’une méthode plus holistique et fondée sur des principes. Une analyse évaluative cohérente de ce domaine du droit peut contribuer à mieux faire connaître les enjeux négligés et à stimuler et à appuyer la réforme du droit dans les nombreux domaines où cette mesure s’impose.

Dans son Guide sur les politiques relatives aux aînés, le Comité fédéral-provincial-territorial des hauts fonctionnaires pour les ministres responsables des aînés souligne ceci : 

La mise en application d’une grille d’examen des politiques à l’intention des aînés permet de s’assurer que :

  • les besoins et les valeurs des aînés sont respectés;
  • les contributions des aînés à tous les aspects de la vie sont reconnues;
  • la diversité de la population des aînés est prise en compte;
  • les questions qui touchent les aînés sont abordées d’une manière holistique pour examiner les liens et les interactions avec d’autres politiques et programmes;
  • l’incidence cumulative des changements et les répercussions sur les aînés ont été scrutées à la loupe;
  • les préoccupations et les problèmes des aînés d’aujourd’hui et des générations à venir sont abordés[3].

En se fondant sur la proposition et les recherches menées à l’interne par la CDO, le Conseil des gouverneurs de cette dernière a approuvé un projet pluriannuel visant à définir un cadre cohérent pour le droit touchant les personnes âgées. Le projet de la CDO sur le droit et les personnes âgées n’a pas pour but de faire des recommandations précises à propos de la réforme des lois touchant les personnes âgées, bien qu’une telle réforme soit nécessaire dans plusieurs cas. Le projet vise plutôt à énoncer un ensemble de principes et de considérations pouvant servir de fondement à l’élaboration d’un cadre d’analyse cohérent de ce domaine du droit, qui est à la fois vaste et hétérogène. Compte tenu des obstacles qui entravent l’accès des personnes âgées à la justice, les principes et les considérations adoptés doivent servir non seulement à systématiser ce domaine du droit, mais également à accroître son équité, son accessibilité et son efficacité. Le but ultime de ce projet est de prendre appui sur les travaux déjà réalisés pour établir une base solide qui permettra d’élaborer ou d’évaluer des lois et des politiques en s’assurant que celles-ci tiennent compte des droits et des réalités des personnes âgées. 

Le cadre issu de ce projet pourrait être utile pour les responsables de l’élaboration des lois et des politiques, comme les législateurs, les décideurs et les intervenants du secteur privé chargés d’établir les politiques et les programmes touchant les personnes âgées; pour les responsables de l’interprétation des lois, comme les cours et les tribunaux; et pour les personnes qui cernent les besoins et qui défendent les réformes.

Comme il est décrit ci‑dessous, ce projet est étroitement lié à un projet similaire de la CDO sur le droit et les personnes handicapées[4]. En effet, une minorité appréciable de personnes âgées ont une ou plusieurs incapacités avec lesquelles elles ont vécu toute leur vie ou qu’elles ont développées avec l’âge. De plus, les nombreux travaux publiés dans le domaine des études critiques sur l’incapacité et le droit, ainsi que les théories de l’égalité en général peuvent fournir certains éléments utiles pour élaborer une démarche anti-âgiste dans le domaine du droit. Ainsi, bien qu’ils se distinguent sur plusieurs points, ces deux projets sont menés de front et s’éclairent mutuellement.

 

2.               Préparation du projet : le processus

Étant donné l’ampleur et les enjeux aux facettes multiples qu’il soulève, ce projet s’échelonne sur plusieurs années et comporte plusieurs étapes.

Les personnes âgées forment un groupe très hétérogène, composé d’individus ayant des antécédents, des identités et des réalités très variés. Toutes les lois qui concernent l’ensemble de la population touchent également les personnes âgées. Parfois les effets sont les mêmes, peu importe l’âge, mais souvent, ils sont différents pour les personnes âgées et peuvent même varier grandement selon les divers groupes d’aînés. Le droit des aînés, qui concerne exclusivement ou disproportionnellement les personnes âgées, est un domaine du droit très complexe en lui-même. À titre d’exemple, il suffit de mentionner les multiples projets de réforme et les nombreux rapports volumineux consacrés aux lois relatives à la capacité juridique et à la prise de décisions au nom d’autrui.

Consciente des défis qui l’attendaient, la CDO a donc amorcé son projet par un processus de consultation préliminaire visant à cerner les thèmes, les enjeux et les approches de l’ensemble du projet. En mai 2008, elle a entrepris ce processus en produisant un document de consultation sur la préparation du projet[5]. Ce document a été publié sur le site Web de la CDO et distribué à un éventail d’intervenants issus des milieux universitaires et de la recherche, des cliniques juridiques, et des organismes communautaires et gouvernementaux. Il présentait un aperçu des thèmes et des enjeux cernés dans la recherche préliminaire, et invitait les intervenants à donner leur avis sur la portée et la conception du projet, y compris sur les enjeux et les principes clés. La CDO a reçu des observations écrites de 21 organismes et a rencontré six organismes de même qu’un certain nombre d’intervenants.

En décembre 2008, la CDO a publié un deuxième document de consultation sur les résultats de cette consultation préliminaire et de ses premiers travaux de recherche[6]. Dans ce document, elle énonçait cinq principes préliminaires, soit l’indépendance et l’autonomie, la dignité et le respect, la participation et l’inclusion, la sécurité, et le respect de la diversité. Le rapport relevait également plusieurs thèmes d’intérêt particulier, dont l’âgisme et le droit, les relations des personnes âgées, et leurs milieux de vie. La recherche d’envergure entreprise par la CDO pour ce projet s’appuie sur les résultats de ce rapport.

En janvier 2009, la CDO a diffusé une demande de propositions de recherche sur les thèmes retenus afin d’obtenir des recherches complémentaires à ses propres travaux et de recueillir divers points de vue sur les enjeux clés. À l’issue de ce processus, la CDO a financé trois rapports de recherche : l’un de l’ACE sur l’accès au droit et les habitations collectives; un autre de Margaret Hall sur l’élaboration d’une démarche anti-âgiste dans le domaine du droit dans le contexte des cadres juridiques qui régissent la prévention des mauvais traitements envers les personnes âgées et la prise de décisions au nom d’autrui; et, enfin, un dernier de Charmaine Spencer sur l’âgisme et la discrimination fondée sur l’âge dans le droit de la santé et de l’habitation. Ces rapports sont accessibles sur le site Web de la CDO, à l’adresse http://www.lco-cdo.org.

À l’automne 2010, la CDO a été l’hôte de la Conférence canadienne 2010 sur le droit des aînés, en partenariat avec le CCEL (affilié au British Columbia Law Institute) et l’ACE. Lors de cette conférence, qui réunissait des universitaires, des experts, des professionnels, des fournisseurs de service ainsi que des représentants d’organismes communautaires et de défense des droits, les participants ont examiné les thèmes de l’âgisme et du droit, de la réforme du droit et des personnes âgées, et de l’accès des aînés à la justice. Quelque 100 présentateurs et conférenciers ont fait part de leurs recherches et de leurs idées, produisant un grand nombre de nouveaux documents qui sont accessibles sur le site Web de la CDO, à http://www.lco-cdo.org.

Afin d’obtenir une orientation pour ces travaux, la CDO a formé un groupe consultatif chargé de lui donner des conseils sur la sensibilisation et sur les approches à adopter à l’égard des enjeux considérables qui sont en cause. La liste complète des membres de ce groupe se trouve dans les pages liminaires du présent rapport. La CDO souhaite adresser ses remerciements les plus sincères aux membres du groupe consultatif pour l’aide précieuse qu’ils ont fournie dans le cadre de ce projet et pour le dévouement dont ils ont fait preuve, malgré leurs nombreuses autres responsabilités. 

À l’été 2011, la CDO a publié un rapport préliminaire renfermant un cadre provisoire pour une démarche anti‑âgiste dans le domaine du droit. Ces documents ont circulé à grande échelle, et la CDO a mené des consultations publiques à l’automne 2011. Ces consultations ont porté notamment sur :

  1. la réception des observations par écrit de plusieurs intervenants et organismes;
  2. la distribution d’un questionnaire de consultation à différentes personnes à l’échelle de la province et la réception